II SA/Gl 1574/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 2 pkt 11, 25 ust. 2 i in. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – dalej u.p.p.) 1. ustalił, że G. M. (dalej: strona, skarżąca) pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze na K. M. za okres od 1 września 2020 r. do 30 listopada 2020 r. oraz od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. w łącznej wysokości 2.000 zł, tj. - dnia 18 września 2020 r. kwotę 500 zł; - dnia 20 października 2020 r. kwotę 500 zł; - dnia 20 listopada 2020 r. kwotę 500 zł; - dnia 19 lutego 2021 r. kwotę 500 zł; 2. zażądał zwrotu przez G. M. nienależnie pobranych świadczeń w formie świadczenia wychowawczego za okresy jw. w łącznej wysokości 2.000 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń wychowawczych jw. do dnia spłaty. W uzasadnieniu podano m. in., że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w C., sygn. akt [...] z dnia [...] r. oraz informacja z Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w G. z dnia [...] r., zgodnie z którą córka strony została umieszczona od dnia [...] r. w ww. Ośrodku Wychowawczym. Na przepustkach przebywała w domu rodzinnym w terminach: od 19 grudnia 2020 r. do 16 stycznia 2021 r., od 31 marca 2021 r. do 11 kwietnia 2021 r. oraz od 30 kwietnia 2021 r. do 3 maja 2021 r. Świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Mimo, iż zaistniała okoliczność powodująca ustanie prawa do świadczenia wychowawczego, strona pobrała je, mając świadomość braku prawa, gdyż zapoznała się z warunkami uprawniającymi do świadczeń. W odwołaniu strona nie zgodziła się z ww. decyzją. Podała, że córka przebywała na przepustkach z Ośrodka. Ma odbyć się rozprawa sądowa o zmianę środka wychowawczego. Ośrodek zapewnia nocleg, a do rodzica należy zaspokojenie innych należności dziecka. Takie koszty zostały poniesione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że z pisma Ośrodka z dnia [...] r. wynika, że wychowankowie mają zapewnione całodobowe zakwaterowanie, co nie jest równoznaczne z nieodpłatnym pełnym utrzymaniem. Rodzice dzieci umieszczonych w Ośrodku ponoszą zarówno koszty wyżywienia w kwocie 13 zł dziennie, jak i koszty związane z utrzymaniem dziecka, takie jak zakup ubrań, środków czystości, rzeczy osobistych, jak również zakup biletów na przejazd wychowanków do domów rodzinnych w czasie ferii świątecznych. Organ I instancji pomimo otrzymania takiej informacji uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna do otrzymania przez stronę świadczenia. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie strona, jako matka, należy do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze, jednakże prawo do świadczenia będzie jej przysługiwało o ile dziecko wspólnie z nią zamieszkuje i pozostaje na jej utrzymaniu. Z uwagi na brak przesłanki zamieszkiwania dziecka razem z matką i w konsekwencji brak sprawowania bieżącej pieczy przez matkę nad córką, strona nie może być uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego na córkę w okresie, gdy przebywa ona w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym. Skargę na powyższą decyzję złożyła strona. Zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, że skarżąca jest jedyną osobą utrzymującą córkę, nieuwzględnienie faktu, że w czasie pobytu córki w ośrodku wychowawczym również ponosi koszty związane z jej utrzymaniem, nieuwzględnienie faktu, że pobyt córki w ośrodku wychowawczym nie przerywa faktu zamieszkiwania córki razem z nią; 2. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie, że Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy jest placówką, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p., podczas gdy z zaświadczenia z dnia [...] r. wyraźnie wynika, że ośrodek nie zapewnia nieodpłatnego pełnego utrzymania, dlatego też nie może zostać uznany za ośrodek spełniający warunki z art. 8 ust. 2 ustawy; 3. art. 7 oraz art. 107 §3 k.p.a., poprzez zbyt ogólne uzasadnienie i niewyjaśnienie dlaczego organ uznał, że dziecko nie zamieszkuje z rodzicem oraz brak wyjaśnienia dlaczego w sprawie zachodzi przesłanka negatywna, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 8 u.p.p., przez uznanie, że spełnione zostały przesłanki zastosowania tego przepisu, podczas gdy dziecko nie zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie; 2. art. 4 ust. 2 u.p.p., poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że nie przysługuje stronie prawo do świadczenia wychowawczego w okresach wymienionych decyzji z uwagi na niezamieszkiwanie dziecka razem ze skarżącą, podczas gdy organ nie uzasadnił jakimi kryteriami oraz jaki okres czasu brał pod uwagę przy ustalaniu, że córka nie zamieszkuje ze stroną, ponadto organ całkowicie pominął fakt, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodzica oraz nie wziął pod uwagę charakteru pobytu dziecka w ośrodku oraz tego, że dziecko wraca do domu kiedy jest to możliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle art. 5 ust. 1 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko. Z kolei z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje m. in. matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, opiekunowi prawnemu i in. Istotny jest także art. 8 ust. 1 u.p.p., który stanowi, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli: 1) dziecko pozostaje w związku małżeńskim; 2) dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej; 3) pełnoletnie dziecko ma ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na własne dziecko; 4) członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Organy powołują się m. in. na treść art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p. Z kolei art. 2 pkt 8 tej ustawy stwierdza, że "instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie" jest młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkoła wojskowa lub inna szkoła, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Organy ustaliły, że "(...) wychowankowie ośrodka mają zapewnione całodobowe zakwaterowanie, co nie jest równoznaczne z nieodpłatnym pełnym utrzymaniem. Rodzice dzieci umieszczonych w Ośrodku ponoszą zarówno koszty wyżywienia w kwocie 13 zł dziennie oraz koszty związane z utrzymaniem dziecka takie jak zakup ubrań, środków czystości, rzeczy osobistych, jak również zakup biletów na przejazd wychowanków do domów rodzinnych w czasie ferii świątecznych" (s. 4 decyzji SKO). Wynika to po części również z §78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1606 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "Rodzice dzieci i młodzieży przebywających w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych (...) wnoszą opłatę za posiłki w stołówce ośrodka równą wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie." Zasady wykładni mówią, że rozszerzająco mogą być interpretowane jedynie przepisy dające (rozszerzające) stronom prawa, z kolei wszelkie ograniczenia praw i wolności nie mogą takiej wykładni podlegać. Musi być ona ścisła, a niekiedy wręcz zawężająca, w zależności do istotności, ważności dobra, w które następuje ingerencja. Przepis zatem mówi o "umieszczeniu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie", a organy ustaliły, że dużą część kosztów i tak musi ponieść rodzic. Jednocześnie organy uznają, że skoro dziecko nie zamieszkiwało przez pewien czas z rodzicem, to świadczenie się nie należało. Przyjęcie wykładni proponowanej przez organy prowadziłoby właściwie do sytuacji, kiedy świadczenie nie przysługiwałoby nikomu, choć rodzic nadal musiałby ponosić dużą część kosztów utrzymania dziecka. Przepisy w niektórych przypadkach dopuszczają sytuacje, kiedy dziecko nie zamieszkuje z rodzicem, ale mimo to świadczenie wychowawcze jest mu należne (por. art. 5a u.p.p.). Chodzi właśnie o sytuacje współuczestnictwa rodzica w opiece, a zatem i w partycypacji w kosztach jego utrzymania. Choć przywołana regulacja (art. 5a u.p.p.) nie dotyczy niniejszej sytuacji (nie chodzi tu bowiem o "dom pomocy społecznej"), to jednak wcześniej wskazane okoliczności wskazują na wadliwość stanowiska organów. Rodzic, który nie jest pozbawiony władzy rodzicielskiej, ma nadal obowiązki wobec swego dziecka, w tym alimentacyjne. Dotyczy to także wychowania i wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka (np. art. 95 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r., - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.). Jednocześnie w świetle art. 26 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) "Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej." Postanowienie Sądu Rejonowego w C. z [...] r., [...], na które powołują się organy, jest jedynie zarządzeniem tymczasowym, wydanym do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, mającym podstawę w art. 26 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 969 ze zm.). Celem zastosowania wszystkich środków z art. 26 u.p.n. jest zapobieżenie w trakcie trwania postępowania dalszej demoralizacji nieletniego i możliwości popełnienia przez niego czynów karalnych oraz rozpoczęcie oddziaływań o charakterze wychowawczym w okresie rozpoznawania sprawy, zanim zostanie wydane rozstrzygnięcie w zakresie stosowania środków docelowych. Nie ma zatem ono żadnej podstawy faktycznej w zachowaniu samej skarżącej, która nadal ma zobowiązania, w tym finansowe, wobec dziecka. Co więcej, w kontekście treści art. 25 ust. 2 u.p.p. należałoby rozróżnić pojęcia "nienależnego świadczenia" oraz "świadczenia nienależnie pobranego". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Innymi słowy, dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane decydujące znaczenie ma nie tylko przesłanka obiektywna, powodująca ustanie prawa do świadczenia, ale także świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie. Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenie musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym, czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Po 178/21 i podane tam orzecznictwo). Organy nie rozpoznały sprawy wszechstronnie, bowiem nie wzięły pod uwagę wszystkich niezbędnych, a wyżej przywołanych okoliczności. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero w ostatniej kolejności, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.