II SA/Gl 1576/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Bielsku-Białej działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 , art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz.1591 ze zm. – dalej zwanej u.s.g. ) oraz art. 12 pkt 8 lit a, art. 91 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) podjęła w dniu 22 lutego 2008 r. uchwałę nr XXI/572/2008 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony ( Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2008 r. nr 54, poz. 1171). Pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. Wojewoda Śląski powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności § 2 wskazanej uchwały, jako niezgodnej z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 25 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.). W zakwestionowanym § 2 ust. 1 uchwały z dnia 22 lutego 2008 r. Rada postanowiła, że zbywanie nieruchomości stanowiących własność Gminy Bielsko-Biała lub Miasta na prawach powiatu poprzez sprzedaż, oddawanie w użytkowanie wieczyste gruntu, należy do właściwości Rady, za wyjątkiem: a) sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste gruntu w związku ze sprzedażą lokali mieszkalnych na podstawie uchwały Nr XXXIV/1055/2004 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 28 września 2004 r. - w sprawie przyznawania pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych przez najemców oraz udzielania bonifikaty od ceny przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy lub Miasta Bielsko-Biała na prawach powiatu (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 100, poz. 2830 ze zm.), b) sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste gruntu w związku ze sprzedażą lokali użytkowych na podstawie uchwały Nr XLI/1303/2005 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 15 marca 2005 r. - w sprawie przyznawania pierwszeństwa w nabywaniu lokali użytkowych ich najemcom oraz określenia kryteriów i zasad ich sprzedaży (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 46, poz. 1246 ze zm.), c) zbywania nieruchomości gruntowej lub jej części, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o powierzchni do 3 arów oraz sprzedaży nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii właściwej merytorycznie komisji Rady Miejskiej. Zgodnie z § ust. 2 tej uchwały w przypadku niewyrażenia pozytywnej opinii przez właściwą merytorycznie komisję Rady Miejskiej, w sprawie o której mowa w ust. 1 pkt "c" Prezydent Miasta może wystąpić do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości gruntowej lub jej części. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że zakwestionowany przepis uchwały narusza zasadę wyrażoną w art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podziału kompetencji organów gminy na organy wykonawcze i stanowiące. Zakresy kompetencji tych organów powinny więc być rozłączne, co oznacza, że kompetencje przyznane jednemu organowi nie mogą się krzyżować, powielać lub na siebie zachodzić i nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki. Podział kompetencji między organami stanowiącymi a wykonawczymi gmin w procesie gospodarowania nieruchomościami gminnymi określają zaś przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. oraz art. 11ust. 1 , art., 25 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. W świetle powołanych przepisów u.g.n. to organ wykonawczy gminy zbywa nieruchomości z zasobu i nabywa nieruchomości do zasobu gminnego. Przez zbywanie należy zaś rozumieć nie tylko wykonywanie czynności faktycznych prowadzących do przeniesienia prawa własności, ale cały proces łącznie z podjęciem decyzji rozporządzenia nieruchomością. Wójt, burmistrz czy prezydent miasta nie mogą czynić tego w sposób dowolny i arbitralny, bowiem z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. są oni ograniczeni w swoich kompetencjach koniecznością stosowania się do ustalonych przez organ stanowiący gminy zasad w zakresie gospodarowania zasobem nieruchomości, bądź w przypadku ich nieuchwalenia koniecznością uzyskania od tego organu zgody na dokonanie określonych czynności prawnych. Mimo istnienia tych ograniczeń to jednak ostatecznie organ wykonawczy gminy decyduje i orzeka o "przeznaczeniu nieruchomości" . Kompetencje w zakresie gospodarowania nieruchomościami są niezbywalne i nie mogą być przejmowane przez radę. W świetle ustawowych regulacji zawartych w u.s.g. oraz innych ustawach, w tym u.g.n. kompetencja rady gminy dotycząca tych kwestii sytuuje ją pozycji organu kontrolującego organ wykonawczy gminy. Na poparcie swojej argumentacji Wojewoda Śląski powołał obszerny fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt II SA 3144/03, (Lex nr 1609371), w którym wskazano, że przepis art. 18 ust. 1 pkt 9 u.s.g. ustanawia wyjątki od generalnej zasady wynikającej z art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy stanowiącej, że to organ wykonawczy gminy gospodaruje mieniem komunalnym. W konsekwencji przeprowadzonych wywodów Wojewoda Śląski stwierdził, że Rada Miejska w Bielsku-Białej nie mogła przyznać sobie kompetencji do decydowania o zbywaniu nieruchomości gminnych, a co zatem idzie § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z przepisami ustawowymi, a ponadto narusza unormowanie zawarte w art. 169 ust. 4 Konstytucji R.P., które zezwala radzie na kształtowanie ustroju i stosunków wewnętrznych gminy jednak w granicach określonych ustawami. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bielsku – Białej poinformowała, że podjęła prace nad projektem zmiany § 2 ust. 1 uchwały nr XXI/572/2008 i projekt ten zostanie skierowany do Komisji Rady Miejskiej celem zaopiniowania. W piśmie z dnia 21 października 2013 r. . znak: PR.0751.2.4-2.2012.SW Pełnomocnik Rady Miejskiej w Bielsku-Białej wystąpiła do Wojewody Śląskiego o rozważenie możliwości cofnięcia skargi na uchwałę Rady Miejskie nr XXI/572/2008, z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w Bielsku-Białej w dniu 24 września 2013 r. uchwały nr XXXIV/838/2013, którą zmieniona została treść § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. Pełnomocnik Wojewody Śląskiego podtrzymała skargę i jej argumentację. Odnosząc się do wniosku Rady Miejskiej wskazała zaś, że podjęcie kolejnej uchwały nie mogło usunąć skutków prawnych wywołanych wadliwym aktem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył , co następuje: Skarga Wojewody Śląskiego musiała odnieść skutek bowiem § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z ustawowym podziałem kompetencji między organem uchwałodawczym, a organem wykonawczym gminy. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej zwana u.s.g.) wójt wykonuje uchwały rady gminy określone przepisami prawa, a zgodnie z ust. 2 pkt 3 tego artykułu do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Stosownie do art. 26 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy unormowanie to odnosi się także do burmistrza i prezydenta miasta. Dodać należy, że kompetencje przyznane organom wykonawczym gmin w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości ustawodawca potwierdził w przepisach zamieszczonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.). W tej ustawie zawarte zostały m.in. przepisy regulujące gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości, do którego zaliczone zostały nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy ( art. 24 ust. 1 u.g.n.). Stosownie do art. 25 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje zaś wójt, burmistrz, prezydent miasta. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca wyjaśnił natomiast, że gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 (...). W świetle pkt 7 wskazanego art. 23 ust. 1 u.g.n. gospodarowanie zasobem nieruchomości polega m.in. na zbywaniu oraz nabywaniu nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Z kolei kompetencje rady gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminnym zostały określone w art.18 u.g.n., przy czym stosownie do jego ust. 2 pkt 9 lit a do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawodawca postanowił także, że do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać opisanych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.ag. ani także żadnego innego przepisu zawartego w ustawach szczególnych nie można zatem wyprowadzić wniosku, że rada gminy może przejąć od organu wykonawczego gminy uprawnienia i obowiązki dotyczące zbywania nieruchomości gruntowych wchodzących w skład gminnego zasobu. Uprawnień do ustanawiana zasad zbywania gminnych nieruchomości gruntowych czy wyrażania zgody na dokonywanie tych czynności nie można bowiem utożsamiać z przysługującą poszczególnym podmiotom zdolnością do czynności prawnych polegających na zbywaniu nieruchomości. Dodać należy, że przepisy ustawowe dotyczące podziału właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego należy wykładać ściśle i nie mogą być one, co jest oczywiste zmieniane czy modyfikowane w drodze uchwał organów stanowiących. Mając na uwadze, że kontrolowana uchwała dotyczyła także zasad gospodarowania mieniem wchodzącym w skład powiatowego zasobu nieruchomości wskazać należy, że analogiczne rozwiązania ustawodawca zamieścił w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2013 r. , poz. 595 ze zm. dalej zwanej u.s.p. ). Stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do zadań powiatu należy gospodarowanie mieniem powiatu. Zgodnie z art. z art. 12 ust. 1 pkt 8 lit a u.s.p. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących m.in. nabywania i zbywania nieruchomości należy do wyłącznej właściwości rady powiatu, a do czasu określenia tych zasad zarząd powiatu może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą powiatu. Wreszcie w świetle art. 25b u.s.g. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje organ wykonawczy powiatu, jakim jest zarząd powiatu. Stosownie zaś do art. 92 ust. 1 u.s.p. w miastach na prawach powiatu funkcje rady powiatu wykonuje rada miasta, a funkcje zarządu powiatu prezydent miasta. Z powołanych względów należało stwierdzić nieważność § 2 zaskarżonej uchwały jako wydanego z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów określających właściwość organów gminy i powiatu w zakresie gospodarowania gminnym i powiatowym zasobem nieruchomości. Mając na uwadze treść uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 24 września 2013 r., nr XXXIV/838/2013, wskazać należy, że stwierdzeniem nieważności uchwały z dnia 22 lutego 2008 r. Sąd objął zgodnie z żądaniem zawartym w skardze Wojewody cały § 2 zaskarżonego aktu, a zatem także jego ustęp 2. Przepis ten bowiem treściowo nawiązywał wprost do ust. 1 lit. c tego paragrafu. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.