II SA/Gl 1580/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2026 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 14 października 2025 r. nr SKO.4103.197.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 29 maja 2025 r. P. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpi do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy terenu położonego przy ul. [...] w C. oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] dla inwestycji polegającej na "rozbudowie budynku magazynowo-składowego służącego do magazynowania płodów rolnych z lokalem mieszkalnym o część magazynowo - składową". Powierzchnia zabudowy wskazana została na maksymalnie 1330,80 m2, powierzchnia biologicznie czynna min 12500,00 a max 1300,00 m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu min 6500,00 a max 7000,00 m2. W załączniku B do wniosku podane zostały parametry projektowanego obiektu: szerokość - 23,70 m, suma powierzchni nadziemnych w granicach 1330,80- 1400,00 m2, od 1 do 2 kondygnacji, wysokość od 10,18 do 11 m. Pismem z dnia 5 czerwca 2025r organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o uzupełnienie złożonego wniosku poprzez dołączenie mapy zasadniczej z prawidłowo zaznaczonymi granicami terenu inwestycji oraz wskazanie jakie produkty będą składowane w rozbudowywanej części magazynowo-składowej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia 29 sierpnia 2025 r. nr [...] odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż wskazany przez inwestora teren o łącznej powierzchni 23535 m2 w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowany w części jako grunty rolne zabudowane, grunty orne - RIVb, łąki trwałe - ŁV oraz nieużytki -N. Wnioskowany teren zabudowany jest halą magazynową oraz budynkiem magazynowo-składowym z lokalem mieszkalnym – funkcjonującym jako zabudowa zagrodowa. Teren położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową towarzyszącą gospodarczo-garażową . Organ wskazał, że wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej. Ponieważ we wniosku inwestor wskazał, iż występuje o zabudowę zagrodową organ, przywołując definicję zawartą w § 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyjaśnił, iż przez zabudowę zagrodową należy rozumieć budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Tymczasem grunty rolne zostały zabudowane halą magazynową i budynkiem magazynowo-składowym z lokalem mieszkalnym które powstały jako zabudowa zagrodowa, lecz działalność rolnicza nie jest prowadzona. Przeciwnie, inwestor jest przedsiębiorcą prowadzącym firmę E. sp. z o.o. której działalność polega na hurtowej sprzedaży zboża, nieprzetworzonego tytoniu, nasion i pasz dla zwierząt. Zgodnie z KRS jedną z dziedzin w której działa firma inwestora są uprawy rolne, chów i hodowla zwierząt, łowiectwo włączając działalność usługową j jednak na wnioskowanej nieruchomości nie znaleziono śladów powyższej działalności. W takiej sytuacji organ uznał, ze nie zachodzi możliwość rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 61 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko na podstawie art. 61 ust. 1 . Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy umożliwiającej ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Nieruchomości sąsiednie zabudowane są wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz uzupełniającymi tę zabudowę budynkami gospodarczo - garażowymi. W takiej sytuacji stwierdzono brak kontynuacji funkcji umożliwiającej pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor. Zarzucił organowi dowolne przyjęcie, że w sprawie nie może mieć zastosowanie art. 61 ust. 4, błędne przywołanie definicji zabudowy zagrodowej zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., brak podstaw do posługiwania się definicją "gospodarstwa rodzinnego" wynikającą z przepisu art. 5 ust.1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, błędne utożsamienie pojęcia zabudowy zagrodowej z siedliskiem, niezasadną odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy a także błędną wykładnię art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie okoliczności, że inaczej należy ten przepis interpretować przy nowej zabudowie a inaczej przy rozbudowie już istniejącego obiektu. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w pełni podzielając jego ustalenia, jak i wywiedzione z nich skutki prawne. Zwróciło uwagę, że jest to kolejny wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy pod rozbudowę istniejącego obiektu. W poprzednim odwołaniu ówczesny pełnomocnik stwierdzał wprost, iż "...skarżący jest przedsiębiorcą zatrudniającym pracowników . Tym samym stanowisko organu I instancji ujęte w zaskarżonej decyzji wyklucza rozwój działalności gospodarczej , która pozwoli na zatrudnienie nowych pracowników". Kolegium doszło do wniosku, iż zdaniem pełnomocnika samo posiadanie gruntów rolnych i opłacanie związanego z tym posiadaniem podatku powoduje , że właściciel takich gruntów jest rolnikiem. Argumentacja ta stoi w opozycji do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślono, że wnioskodawca prowadzi firmę pod nazwą P. "[...]" w ramach którego w istniejącej już hali odbywa się czyszczenie, selekcjonowanie i obrót nasionami. Grunty poza istniejącą halą, jak wynika z zaskarżonej decyzji, są nieużytkowane. Kolegium nie dało wiary stwierdzeniu, że projektowany obiekt będzie pomieszczeniem do magazynowania płodów rolnych w ramach zabudowy zagrodowej - jak wynika z wniosku. Aby powyższy obiekt mógł pełnić rolę magazynu do przechowywania płodów rolnych to na wskazanym terenie powinno być prowadzone gospodarstwo rolne a więc uprawa roślin lub chów zwierząt. Taka działalność nie jest jednak prowadzona . Podkreśliło, że z orzecznictwa sądowego wynika, że zgodnie z art. 2 pkt.3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego przez pojęcie "prowadzenie działalności rolniczej" należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej , w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie: 1) art. 7 oraz art, 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności poprzez: a) uznanie, że skarżący nie jest rolnikiem indywidualnym, a wyłącznie przedsiębiorcą, który skoro nie uprawa roślin na działkach przy ul. [...] to nie prowadzi gospodarstwa rolnego, podczas gdy: - obszar na dziatkach od nr [...] do nr [...] skarżący od 2021 r, przygotowuje pod plantację orzecha laskowego i wówczas zasadził 100 sztuk drzewek odmiany Kataloński, Boliwijski, Truchesessa; - skarżący jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne nr [...] na terenie C. o pow. 4,5453 ha, co potwierdza zaświadczenie Prezydenta Miasta C. z dnia 02.09.2025 r, (w aktach sprawy): - działki skarżącego od nr [...] do nr [...] stanowią grunty rolne i grunty możliwe do wykorzystania na cele rolnicze; b) uznanie, że na obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna, podczas gdy: - przy ul. [...] prowadzona jest działalność gospodarcza A. P. B., zajmująca się naprawą i konserwacją maszyn; - wspominana przez organ I instancji szkółka drzew, to w rzeczywistości firma zajmująca się projektowaniem, urządzaniem i nawodnianiem; - granice obszaru analizowanego obejmują część budynków położonych przy ul. [...] , w tym należące do Z. S.A. 2) art. 61 ust. 4 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej UPZP) poprzez: a) bezzasadne przyjęcie, że w przypadku wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku magazynowo - składowego nie zachodzi możliwość rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 61 ust.4 UPZP, a wyłącznie w oparciu o art, 61 ust, 1 UPZP, podczas gdy: - z decyzji organów administracji architektoniczno - budowlanej jednoznacznie wynika, że udzielono pozwolenia na budowę i użytkowanie budynku związanego z prowadzoną przez skarżącego działalnością rolniczą: - budynek jest obiektem zakwalifikowanym do budynków gospodarstw rolnych symbolem PKOB 1271 obejmujących budynki gospodarstw rolnych i budynki magazynowe dla działalności rolniczej; - na działkach sąsiednich nr [...] i [...] posadowiony jest budynek mieszkalny o nr ewidencyjnym 400 należący do skarżącego, który wraz z istniejącym budynkiem tworzy zorganizowaną całość gospodarczą; - skarżący jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne nr [...] na terenie C. o pow. 4.5453 ha, co potwierdza zaświadczenie Prezydenta Miasta C. z dnia 02,09.2025 r. (w aktach sprawy): - o rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób aktualnego wykorzystywania, a skoro skarżący posiada takie grunty to nie zachodziła konieczność ustalania jego statusu jako rolnika w myśl przepisów ustawy o ustroju rolnym; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 UPZP poprzez pominięcie przez organy administracji podczas przeprowadzania analizy cech terenu już istniejącej zabudowy na działkach skarżącego, podczas gdy inwestycja polegająca na rozbudowie obiektu budowlanego powinna być dostosowana przede wszystkim do zabudowy już obecnej na działce inwestora. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodów z treści: - decyzji Prezydenta Miasta C. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegające na budowie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym z dnia 16.12.2008 r. nr [...]: - decyzji Prezydenta Miasta C. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzielaniu pozwolenia na budowę budynku magazynowano - mieszkalnego z dnia 15.12.2010r. nr [...]; - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego o zatwierdzeniu projektu budowalnego zamiennego budynku magazynowano - składowego służącego do magazynowania płodów rolnych z lokalem mieszkalnym z dnia 22.11.2013 r., nr [...]: - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dot. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowano - składowego z częścią mieszkalną z dnia 17.02.2014 r., nr [...]: - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dot. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowano - składowego służącego do magazynowania płodów rolnych z lokalem mieszkalnym z dnia 1.02.2021 r. nr [...]; - decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8.04.2022 r., nr [...]; - pisma skarżącego do Urzędu Miasta C. , Wydziału Ochrony Środowiska z 4.10.2022 r; - pisma z Referatu Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Zwierząt Urzędu Miasta C. z 12.10.2022 r.; - dokumentacji fotograficznej plantacji orzecha Laskowego z 2022 i 2023 r. - rachunku nr [...] z dnia 10.02.2022 r, Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. WSA w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozstrzygana sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku magazynowo-składowego wraz z lokalem mieszkalnym. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy organy zasadnie nie zastosowały art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej "u.p.z.p."), który uprawnia do odstąpienia przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W dalszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy w sprawie można było ustalić warunki zabudowy na podstawie tego ostatniego przepisu. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Artykuł 61 ust. 4 u.p.z.p. przewiduje z kolei, że wymogu określonego w ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zastosowanie tego wyjątku jest zatem dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy zostanie ustalone, że: 1) planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej; 2) zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym; 3) powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. - przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2674/17 – wszystkie orzeczenia za CBOSA) zwrócono uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w u.p.z.p. powinno być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie inwestor występujący o warunki dla zabudowy zagrodowej zobowiązany jest wykazać, że planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Zabudowa ta ma stanowić faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. II OSK 1735/19). Innymi słowy, pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powinno być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane z prowadzonym gospodarstwem. To na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania, że planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - stanowić faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa, że budynek jest zgodny z rolnym przeznaczeniem terenu, nie prowadzi do zmiany tego przeznaczenia, lecz ma służyć realizacji celu, na jaki teren jest przeznaczony i jego funkcji. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że istniejąca na nieruchomości skarżącego "zabudowa zagrodowa" nie jest w żaden sposób wykorzystywana na cele związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Stanowi ona halę magazynowo-składową służącego do magazynowania płodów rolnych z lokalem mieszkalnym. Jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na hurtowej sprzedaży zboża, nieprzetworzonego tytoniu, nasion i pasz dla zwierząt. Co więcej, obiekt ten nie jest wykorzystywany przez skarżącego tylko przez spółkę E. sp. z o.o., którego prezesem, jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego, jest skarżący. Siedziba spółki mieści się również pod adresem planowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji trudno uznać, że zabudowa istniejąca jest związana z gospodarstwem rolnym. Jest wykorzystywana przez inny podmiot niż skarżący, na cele związane z hurtową sprzedażą zboża, nieprzetworzonego tytoniu, nasion i pasz dla zwierząt. Nie można dać wiary skarżącemu (tu występującemu jako rolnik indywidualny), że prowadzi on działalność wytwórczą w rolnictwie i że rozbudowa istniejącej hali magazynowo-składowej ma służyć prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. To gospodarstwo to plantacja orzecha laskowego. Składa się z kilkuset krzewów, które pozwolą na pobieranie plonów za kilka lat. Tu Sąd musi wskazać, że zgodnie z wiedzą przyrodniczą orzech laskowy nie jest rośliną, którą można uprawiać na plantacji. Rośliną jest leszczyna, która jest krzewem a nie drzewem (wbrew twierdzeniom zawartym w skardze). Tu jednak należy ponownie wskazać, że skarżący dysponuje już "zabudową zagrodową" o znacznej powierzchni, którą wykorzystuje w zupełnie innych celach. W ocenie składu orzekającego słusznie organy administracji uznały, że wnioskowane warunki zabudowy nie będą służyć obsłudze gospodarstwa rolnego skarżącego, zatem nie może tu znaleźć zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W konsekwencji zarzuty skargi oznaczone jako 1 a) i 2 są niezasadne. Prezydent Miasta C. rozpatrując wniosek obecnie skarżącego, bo ustaleniu, że rozwiązanie przewidziane w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie może zostać zastosowane, przeprowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym celu wyznaczył obszar analizowany i dokonał ustaleń występującej w nim funkcji zabudowy. Ustalono, że dominuje tam funkcja mieszkaniowa uzupełniona miejscami o garaże. W obszarze analizowanym znajduje się również szkółka drzewek (czy też nieruchomość firmy zajmującej się urządzaniem ogrodów – jak wskazano w skardze). W konsekwencji prawidłowo ustalono, że w obszarze analizowanym brak nieruchomości zabudowanych obiektami o funkcji magazynowo-składowej. Zatem nie została spełniona przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa". Tu należy podkreślić, odnosząc się do zarzutów skargi, że nie chodzi w analizie urbanistycznej o wykazanie jakiejkolwiek funkcji związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, ale funkcji konkretnej, związanej z magazynowaniem i składowaniem. Zatem i pozostałe zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 'TY A A 4 4