II OSK 1735/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 714/18 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 714/18 oddalił skargę P. P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia skarżącemu warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w obrębie P., gmina R. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwóch budynków magazynowych oraz dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej. Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie zapadł uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2018 sygn. akt IV SA/Po 7/18 uchylający decyzję Kolegium z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż "przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego o dokument potwierdzający obszar gospodarstwa rolnego posiadanego przez inwestora oraz wypis z rejestru gruntów działki nr [...] i rozpoznanie wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy". Zdaniem Sądu I instancji wytyczne te zostały przez organ wykonane. Natomiast spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie, czy inwestor jest uprawniony do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: upzp), w szczególności czy planowana zabudowa związana jest z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, które ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd stwierdził, że zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni. Inwestor występując z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wymienił należące do niego działki, częściowo dzierżawione. Z akt sprawy nie wynika jednak, że inwestor prowadzi w gminie gospodarstwo rolne. W konsekwencji, organy prawidłowo odmówiły zastosowania w tej sprawie przepisu art. 61 ust. 4 upzp, stanowiącego odstępstwo od zasady badania tzw. dobrego sąsiedztwa. Ubocznie podkreślono, że inwestor nie podjął nawet próby wykazania funkcjonalnego połączenia obiektów w ramach gospodarstwa rolnego, czy w jakikolwiek sposób wykazania, że gospodarstwo rolne prowadzi. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 61 upzp, poprzez: 1. brak zastosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp i w konsekwencji uznanie, że w sprawie ma zastosowanie wyłącznie art. 61 ust. 4 upzp, 2. błędną wykładnię art. 61 ust. 4 upzp i w konsekwencji uznanie, że inwestor nie jest uprawniony do skorzystania z tego przepisu. W ocenie skarżącego przepis art. 61 ust. 4 upzp jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W sytuacji gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, odstępuje się od badania tzw. dobrego sąsiedztwa. Nie oznacza to jednak braku możliwości zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Bez wątpienia nie wynika to z przywołanych przepisów. Ponadto w ocenie skarżącego art. 61 ust. 4 upzp nie nakłada na inwestora obowiązku prowadzenia gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z treści ww. przepisu wynika, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy zagrodowej, bez konieczności istnienia dobrego sąsiedztwa, jeżeli zabudowa ta będzie związana z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekroczy średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Skarżący uważa, że okoliczności przedmiotowej sprawy dają podstawy do uznania, iż brak prowadzenia gospodarstwa rolnego w danej gminie na etapie rozpatrywania wniosku nie przesądza o braku możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 upzp, jeżeli inwestor wykazuje, że dysponuje terenem spełniającym kryterium średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie, który to teren zamierza przeznaczyć pod planowaną w przyszłości inwestycję W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. 4. W piśmie z 4 czerwca 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz przedstawił dokumenty dotyczące uprawnień i kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 5.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 5.3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut niezastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest niezasadny z uwagi na wiążącą organ ocenę prawną wyrażoną w ww. prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 6 marca 2018 r. Konsekwencją tego wyroku było zawężenie sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego wyłącznie do uzupełnienia przez organ materiału dowodowego o dokument potwierdzający obszar gospodarstwa rolnego posiadanego przez inwestora oraz wypis z rejestru gruntów, nie zaś o analizę urbanistyczną. Nie stoi to jednak na przeszkodzie wystąpieniu przez skarżącego z nowym wnioskiem o warunki zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie przesądzając oczywiście rozstrzygnięcia w takiej sprawie. 5.4. Niezasadny jest również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 61 ust. 4 upzp. Przy wykładni tego przepisu trzeba uwzględniać cel jakiemu służy ten przepis. Mianowicie celem analizowanego unormowania jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej. Koncentracja natomiast jednego rodzaju obiektów, np. inwentarskich obok siebie powodowałaby niedopuszczalną koncentrację uciążliwości na danym terenie, sprzeczną z zasadami ładu przestrzennego (wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2951/19). 5.5. NSA podziela w całości wyrażone w zaskarżony wyroku stanowisko, że inwestor występujący o ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej z zastosowaniem art. 61 ust. 4 upzp zobowiązany jest wykazać, że planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - stanowić ma faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa rolnego, czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni (wyroki NSA z 14 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07; z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13; z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 143/14, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1068/17). Biorąc pod uwagę, że to właśnie przesłanka powiązania funkcjonalnego budownictwa zagrodowego z prowadzonym gospodarstwem ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, a inwestor nie podjął nawet próby wykazania funkcjonalnego połączenia obiektów w ramach gospodarstwa rolnego, czy w jakikolwiek sposób wykazania, że gospodarstwo rolne prowadzi, brak było podstaw do zastosowania powyższego przepisu. 5.6. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. 5.7. Podobnie jak wskazana w pkt 5.3 uzasadnienia możliwość wystąpienia przez skarżącego z nowym wnioskiem o warunki zabudowy w oparciu o zasadę kontynuacji, również kwestia dokumentów uzyskanych przez skarżącego po wydaniu zaskarżonej decyzji może być oceniona w nowym postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, co nie ma jednak wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. 5.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.