II SA/Gl 1581/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W.C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015), zwanej dalej ustawą lub ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na zobowiązanego W. C. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł wzywając go jednocześnie do wykonania obowiązku wskazanego w Tytule Wykonawczym Nr [...] z dnia [...] r. obejmującego dokonanie rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr 1 (stary nr 1a) w M. gmina C. W uzasadnieniu decyzji PINB w Z. stwierdził, że pomimo odebrania w dniu [...] r. upomnienia oraz wystawionego następnie tytułu wykonawczego W. C. nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] znak [...] z dnia [...] r. Uzasadniało to wszczęcie egzekucji i zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, której wartość ustalono w maksymalnej wysokości mając na uwadze fakt, że jest ona jednorazowa i powinna zapewnić skuteczność działania organu egzekucyjnego. W zażaleniu na to postanowienie W. C. wniósł o jego uchylenie. Stwierdził, że po otrzymaniu tytułu wykonawczego wystąpił z pismem do organu egzekucyjnego o "zawieszenie" decyzji o nakazanie rozbiórki, na które nie otrzymał żadnej "decyzji i odpowiedzi". Dlatego niezrozumiałe jest nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości. Nadto podniósł, że w [...] r. PINB w Z. wydał decyzję zakazującą wstępu na teren przysiółka Ł. w M. oraz użytkowania istniejących tam budynków co uniemożliwiło wykonanie tytułu wykonawczego. Z uwagi na istniejące zagrożenie na osuwisku wykonywanie prac związanych z wyburzeniem grozi zdrowiu i życiu osób, które pracę tę miałyby wykonać. Po rozpatrzeniu tego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 119, 120, 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił punkt 2 postanowienia organu pierwszej instancji i orzekł w tym zakresie o wezwaniu W. C. do wykonania w terminie 14 dni obowiązku, wskazanego w tytule wykonawczym [...] z dnia [...] r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego, zaś w pozostałej części postanowienie to utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisał przebieg postępowania zakończonego decyzją PINB w Z. z dnia [...] r. o nakazanie rozbiórki, w oparciu o którą został wystawiony tytuł wykonawczy oraz przebieg postępowania egzekucyjnego przed organem pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę co do meritum z zakresie nałożenia na W. C. grzywny w celu przymuszenia, [...]WINB stwierdził, że PINB w Z., działający w charakterze organu egzekucyjnego, nie dopełnił w pełni przewidzianych w art. 122 ustawy wymogów, a mianowicie w wydanym postanowieniu o nałożeniu grzywny nie zawarł pouczenia, iż w razie niewykonania w terminie obowiązku objętego tytułem wykonawczym będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Uchybienie to mogło być usunięte przez wydanie w drugiej instancji orzeczenia reformatoryjnego opartego na treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Za stanowiskiem takim przemawiają m.in. specyfika postępowania egzekucyjnego, w którym zgodnie z art. 18 ustawy egzekucyjnej przepisy Kpa stosuje się jedynie odpowiednio. Postępowanie to powinno bowiem zmierzać do skutecznego i szybkiego wykonania określonych w tytule wykonawczym obowiązków. Do wydania postanowienia regormatoryjnego powinno przy tym dojść zwłaszcza w sytuacji do jakiej doszło w niniejszej sprawie, gdy zachodzi potrzeba eliminowania jedynie wad prawnych, których zaistnienie nie obniża poziomu ochrony prawnej strony zobowiązanej. Na uzasadnienie tego poglądu organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo NSA. Dalej [...]WINB podniósł, że organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a mając możliwość wyboru kilku środków powinien stosować taki, który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Ponieważ grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, to nie ma do niej zastosowania zasada miarkowania nakazująca dostosowanie wysokości grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Zdaniem organu odwoławczego wysokość nałożonej na W. C. grzywny została ustalona prawidłowo. Biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należało bowiem przyjąć, że objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr 1 położonej w M. , gmina C. nie mieści się w definicji budynku, ponieważ nie posiada dachu. Takie ustalenia wynikają jednoznacznie z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w Z. w dniu [...] r. oraz dokumentacji zdjęciowej. Z tego względu PINB w Z. prawidłowo zastosował art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem [...]WINB zobowiązany nie sprecyzował w dostateczny sposób swojego pisma z dnia 10 września 2012 r. do czego został przez organ pierwszej instancji zobowiązany i dlatego podnoszony przez niego w tym względzie zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie [...]WINB w K. pełnomocnik W. C. wniósł o jego chylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając że zaskarżone postanowienie zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem: - art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie przez skarżącego bez uzasadnienia grzywny w maksymalnej wysokości i wyznaczeniu mu niemożliwego do zachowania terminu 14 dni do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, - art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niedopuszczalne wydanie w postępowaniu odwoławczym orzeczenia reformatoryjnego oraz przez orzeczenie na niekorzyść skarżącego, - art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 8, 9 i art. 64 § 2 Kpa przez pozostawienie bez rozpoznania pisma skarżącego z dnia 10 września 2012 r. w sytuacji, gdy organ wadliwie wezwał go do uzupełnienia braków tego pisma. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu Na rozprawie sądowej w dniu 18 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił, że poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia skarżący został pozbawiony możliwości obrany swoich praw w jednej instancji oraz, iż postępowanie egzekucyjne powinno się toczyć również w stosunku do małżonki skarżącego, gdyż dotyczy nieruchomości stanowiącej współwłasność małżeńską. Oświadczył nadto, że nakaz rozbiórki nie został dotychczas wykonany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obwiązującego prawa dającym podstawę do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem, ze skarżący pomimo skierowania do niego zgodnie z art. 15 § 1 ustawy upomnienia z wezwaniem do wykonania obciążającego go obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. dnia [...] r. nr [...], nie wykonał rozbiórki określonego w tej decyzji obiektu budowlanego. Uzasadniało to wszczęcie z urzędu egzekucji na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego (art. 26 § 4 i § 5 pkt 1 w zw. z art. 15 § 1 ustawy). Należy przy tym podkreślić, że obowiązek wynikający z ww. decyzji o nakazanie rozbiórki został skierowany wyłącznie do skarżącego. Ponieważ jest to egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym to w sprawie nie ma zastosowania art. 27c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zobacz w tym względzie wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1655/11). Zobowiązanie do wykonania rozbiórki (nawet gdyby było orzeczone w stosunku do obojga małżonków) nie jest też zobowiązaniem solidarnym, gdyż jest zobowiązaniem administracyjnoprawnym a nie cywilnoprawnym. Tytuł wykonawczy wystawiony tylko na skarżącego należało uznać zatem za skuteczny (zobacz wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 2/07). Skierowanie tylko do niego nakazu rozbiórki skarżący mógł kwestionować w postępowaniu, w którym nakaz ten został wydany. Doręczony skarżącemu tytuł wykonawczy nie spotkał się z zarzutami, a więc jego prawidłowość nie może w obecnym postępowaniu podlegać kontroli. Za zarzuty, o których podstawie skarżący został prawidłowo pouczony w tytule wykonawczym nie może być uznane (tak też skarżący nie twierdzi) pismo do organu pierwszej instancji z dnia [...] r., zwłaszcza w sytuacji, gdy taki jego charakter nie wynika z pisma skarżącego do organu egzekucyjnego z dnia [...]r., stanowiącego odpowiedź na skierowane do niego wezwanie organu z dnia [...]r. Wobec treści tego pisma skarżącego, w którym wprost oświadczył, że nie kwestionuje skierowanego do niego nakazu rozbiórki a sygnalizuje jedynie okoliczności utrudniające wykonie obowiązku, organ egzekucyjny miał prawo pozostawić pismo zobowiązanego z dnia [...]r. bez rozpoznania i to nawet przy uwzględnieniu treści art. 8 i 9 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeszcze raz należy bowiem podnieść, że o podstawie wniesienia zarzutów skarżący zastał pouczony w tytule wykonawczym i mając na uwadze treść tego pouczenia mógł z łatwością udzielić odpowiedzi, czy wnosi zarzuty, czego nie uczynił. Zarzutów w tym względzie nie sformułował też w zażaleniu. Bez znaczenia na dalszy tok postępowania miało też powołanie się w piśmie organu odwoławczego z dnia [...] r. na treść art. 135 Kpa. W konsekwencji bezzasadny jest zdaniem Sądu zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 34 ustawy oraz art. 8, art. 9, i art.. 64 § 2 Kpa. Bezzasadny jest też zadaniem Sądu zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa art. 139 Kpa w zw. z art. 18 ustawy. Jak to zasadnie wskazał organ odwoławczy powołując się na przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzecznictwo, dopuszczalne jest wydawanie orzeczenia reformatoryjnego w sytuacji gdy zmierza to do eliminacji ewidentnych wad prawnych orzeczenia organu pierwszej instancji. Taka zaś sytuacja zachodzi gdy orzeczenie organu niższej instancji nie zawiera obowiązkowego wyrzeczenia wynikającego wprost z przepisu prawa materialnego. Wtedy bowiem zmieniające orzeczenie organu drugiej instancji nie nakłada na stronę nowego obowiązku a stwierdza jedynie obowiązek wynikający z mocy samego prawa. Tym samym orzeczenie takie nie stanowi też naruszenia zasady wynikającej z art. 15 Kpa. Przyjęcie innej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 Kpa niweczyłoby w ogóle sens uregulowania zawartego w tej normie prawnej i pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z uregulowaniami wynikającymi z art. 12 i art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro zatem w postanowieniu PINB z naruszeniem treści art. 122 § 2 ustawy nie zostało sformułowane zagrożenie, że w przypadku niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze, to wyrzeczenie takie mógł sformułować organ odwoławczy w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że w tym względzie zaskarżone postanowienie zastało wydane z naruszeniem art. 139 Kpa, gdy obowiązek zagrożenia wykonaniem zastępczym wynika wprost z art. 122 § 2 ustawy. Nadto naruszenie tego przepisu może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 Kpa. Za niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia art. 121 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie na skarżącego grzywny w maksymalnej wysokości. Możliwość ustalenia takiej wysokości grzywny wynika wprost z treści art. 121 § 4 ustawy. Wbrew stanowisku zaprezentowanym w skardze organ pierwszej instancji wysokość tę w dostateczny sposób uzasadnił wskazując, że skoro grzywna ta jest jednorazowa to powinna zapewnić skuteczność działania organu egzekucyjnego. Organ odwoławczy dodatkowo podniósł, że grzywna stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania obciążającego go obowiązku. Gdy jednocześnie brak jest bliższych unormowań co do ustalania wysokości jednorazowej grzywny to w konsekwencji nie można stwierdzić, że kwestionowana grzywna została ustalona w arbitralnej i bezprawnej wysokości. W tym względzie należy też podnieść, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poważne wątpliwości budzi wymierzenie skarżącemu grzywny na podstawie art. 121 § 4 a nie na podstawie art. 121 § 5 ustawy. Wątpliwości tej Sąd jednak nie wziął pod uwagę, a to w związku z treścią art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a. Nadto, należy zwrócić uwagę, że skarżący może skorzystać z uprawnień wynikających z art. 125 i art. 126 ustawy. Nie można też podzielić zdaniem Sądu zarzutu wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy przez wyznaczenie bez uzasadnienia zbyt krótkiego terminu do wykonania rozbiórki budynku. W tym zakresie należy w pierwszej kolejności podnieść, że obowiązek wykonania rozbiórki obciążał skarżącego co najmniej od daty uprawomocnienia się zobowiązującej go do tego decyzji PINB w Z. z dnia [...] r. Termin o jakim mowa w art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie kreuje zatem tego obowiązku i terminu jego obowiązywania od nowa. Decyduje jedynie o możliwości nałożenia dalszych grzywien w celu przymuszenia, co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca, oraz o możliwości wdrożenia wykonania zastępczego. Gdy nadto zważy się, że z obowiązujących przepisów nie wynika w jaki sposób termin ten ma być ustalony, to jego ustalenie w rozmiarze 14 dni nie narusza zdaniem Sądu obowiązującego prawa w stopniu skutkującym wzruszeniem zaskarżonego postanowienia. Zauważyć bowiem dodatkowo trzeba, że postanowienie to zapadło w okresie letnim, w którym nie zachodziły związane z porą roku przeszkody do wykonania rozbiórki budynku. O zakresie prac związanych z wykonaniem obowiązku skarżący wiedział od dawna i powinien się do wykonania tych prac odpowiednio przygotować. Nie zostało przez skarżącego w żaden sposób wykazane aby biorąc pod uwagę aktualne możliwości techniczne nie było możliwe wykonanie rozbiórki objętego postępowaniem obiektu budowlanego w ciągu 14 dni i to nawet bez użycia ciężkiego sprzętu mechanicznego. Wbrew twierdzeniom skarżącego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby z uwagi na zagrożenie osuwiska został orzeczony zakaz wstępu na teren, na którym usytuowany jest objęty nakazem rozbiórki budynek i zakaz wykonywania na tym terenie prac rozbiórkowych. Z decyzji PINB w Z. z dnia [...] r., na którą powołuje się skarżący wynika jedynie zakaz użytkowania budynku. Podnieść też trzeba, że sam upływ terminu wyznaczonego na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy nie oznacza automatycznego wdrożenia wykonania zastępczego, zwłaszcza w sytuacji, gdyby zobowiązany przystąpił rzeczywiście do wykonania rozbiórki. W konsekwencji zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu został zdaniem Sądu sformułowany tylko na użytek postępowania sądowego gdy nadto zważy się, że w dalszym ciągu skarżący nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku (zobacz w tym względzie oświadczenie jego pełnomocnika złożone na rozprawie). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. bu