II SA/Gl 1582/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Ożarowice z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr XL/453/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Śląski (dalej jako Wojewoda lub organ nadzoru) działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 506 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub u.g.n.) wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności uchwały nr XL/453/2018 Rady Gminy Ożarowice z dnia 22 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w sołectwie Tąpkowice, w obrębie ul. Wesoła i Zwycięstwa (publikator: Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 31 sierpnia 2018 r. poz. 5302). w części zawartej w: - § 13 ust. 4 uchwały, gdzie powyższy plan miejscowy dopuszcza naprzemienne wykorzystanie tych samych miejsc parkingowych, w tym w sytuacji grupowania usług, dla których potrzeby parkingowe są rozłożone w czasie (w tym w układzie dnia, tygodnia) – jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. 2. zasądzenie od gminy Ożarowice kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Na konieczność określenia ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych, wskazuje także § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Rada Gminy Ożarowice wypełniła ten obowiązek ustalając w § 13 minimalną ilość miejsc do parkowania. Zastrzegła jednocześnie w § 13 ust. 4, że dopuszcza się naprzemienne wykorzystanie tych samych miejsc parkingowych, w tym w sytuacji grupowania usług, dla których potrzeby parkingowe są rozłożone w czasie (w tym w układzie dnia, tygodnia). Zapisem tym naruszyła zdaniem organu nadzoru art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czyli decydowanie o tym, w jaki sposób może zostać zagospodarowany teren oraz na jakich zasadach w jego granicach może następować użytkowanie istniejących obiektów, należy wyłącznie do rady gminy. W ramach uchwalania aktu prawa miejscowego organ stanowiący gminy nie może delegować swoich kompetencji decyzyjnych na inne organy. A tak stało się w przypadku tego zapisu, gdyż nieprecyzyjnie zredagowana norma prawna, zawarta w § 13 ust. 4 skarżonej uchwały, pozostawia pole do dowolnej interpretacji i uznaniowych rozstrzygnięć przez organy podejmujące decyzje na jej podstawie. Należy bowiem zauważyć, że w toku postępowania budowlanego prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego, badana jest zgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie przez te organy, że inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa miejscowego, stanowi podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, wniesienia sprzeciwu, odmowy oddania inwestycji do użytkowania, czy też legalizacji samowoli budowlanej. W postępowaniu tym organy administracyjne nie mogą jednak samodzielnie uzupełniać regulacji przewidzianych w planie. Tym bardziej, że dopełnienie takie na różnych etapach procesu budowlanego mogłoby być odmienne (np. z powodu braku ewidencji wykorzystanych miejsc parkingowych, możliwości zmiany profilu działalności gospodarczej itp.). Ponadto tak zredagowany przepis nie wypełnia wymogu § 25 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którym przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać – kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. Wystąpienie omówionego naruszenia prawa zdaniem Wojewody przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części zawarte w jej § 13 ust. 4. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ożarowice wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając ten wniosek podniósł, że w zakwestionowanych przez Wojewodę § 16 ust. 3 tekstu planu ustalono jako obligatoryjny element planu (zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) wymagania w zakresie minimalnej liczby miejsc do parkowania. Jest to ustalenie nadrzędne, postawione wyżej w stosunku do dopuszczenia określonego w § 16 ust. 4 planu. Dopiero po spełnieniu nadrzędnych ustaleń planu można zastosować dopuszczenie zawarte w ust. 4 tego paragrafu, co wynika wprost z redakcji tego przepisu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych sołectwa Ossy. Dla prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy powyższego dopuszczenia niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści dopuszczenia w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego zasadą wolności budowlanej. Może mieć miejsce sytuacja kiedy rodzaje usług zlokalizowanych na działce budowlanej generują potrzeby parkingowe w różnych porach, na przykład dnia (na przykład praktyka lekarska czynna dwa razy w tygodniu od godz. 18 do godz. 20 i sklep czynny od godz. 7 rano do godz. 17, czy inny przykład: pub czynny od godz. 19 i usługi profesjonalne w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych czynne od 7 do godz. 15). Potencjalny inwestor realizujący usługę winien przy tym oczywiście wykazać, że jest w stanie zapewnić praktyczną, a nie tylko teoretyczną realizację rzeczywistych potrzeb w zakresie parkowania samochodów, wynikających z ustaleń planu, aby mogły rzeczywiście obsługiwać daną usługę. Dotyczy to wszystkich inwestorów realizujących usługi zgodnie z ustaleniami planu. Ww. wymóg wynika wprost z ustaleń przedmiotowego planu w zakresie wymagań dotyczących minimalnej liczby miejsc do parkowania (§ 16 ust. 1). Jeżeli spełnienie wymagań w zakresie miejsc do parkowania inwestorzy realizujący usługi, wykażą odrębnie dla każdej usługi, to dopuszczenie zbilansowania tych potrzeb na zasadzie wykorzystania tych samych miejsc w różnych porach, na przykład dnia, umożliwi bardziej racjonalne zagospodarowanie terenu, na przykład w większym procencie zielenią urządzoną (i jednocześnie opcja realizacji miejsc parkingowych dla każdej usługi odrębnie będzie nadal dostępna). Takie działanie byłoby działaniem wpisującym się w przestrzeń w aspekcie wykorzystania jej racjonalnie i ekonomicznie. Wskazane w § 13 ust. 4 dopuszczenie nie narusza art. 3 ust. 1 ustawy p.z.p. jak również art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Z obowiązujących przepisów nie można bowiem wyprowadzić jednoznacznej normy, że miejsca te muszą być bezwzględnie zlokalizowane na tej samej działce dla której ustalone są warunki zabudowy. Niewątpliwie ich położenie powinno zapewnić praktyczną realizację potrzeb parkingowych. Oznacza to, że co najwyżej powinny być one usytuowane w takiej odległości i miejscu od działki budowlanej aby mogły rzeczywiście ją obsługiwać, zapewnić praktyczną, a nie tylko teoretyczną realizację rzeczywistej potrzeby parkowania samochodów. Za prezentowanym przez Gminę stanowiskiem przemawia też w świetle orzecznictwa, zdaniem odpowiadającego na skargę Wójta, wymóg prokonstytucyjnej i uwzględniającej zasady wolności budowlanej (art. 4 Prawa budowlanego) oraz ochrony ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) wykładni zakwestionowanego przez organ nadzoru przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest oczywiście uzasadniona. Jednoznacznie należy bowiem podzielić stanowisko Wojewody, że nieprecyzyjnie zredagowana treść kwestionowanego § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały pozostawia pole do dowolnej jej interpretacji i uznaniowych rozstrzygnięć przez organy podejmujące decyzje na jej podstawie. W konsekwencji zasadnie też podnosi organ nadzoru, że przez statuowanie tego przepisu doszło do niedozwolonej delegacji uprawnień organu uchwałodawczego gminy, wynikających z art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. na inne organy, w tym organy architektoniczno-budowlane i zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie też zwrócił uwagę Wojewoda, że kwestionowany przepis został zredagowany z oczywistym naruszeniem treści § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. Nieostrość wynikających z § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały kryteriów zastosowania tego przepisu wyklucza zaś taką możliwość. W praktyce uniemożliwia też kontrolę legalności stosowania tego przepisu, o czym świadczy też treść odpowiedzi na skargę, w której nie przedstawiono jednoznacznych, opartych na obiektywnych i konkretnych w każdej sytuacji kryteriach, przesłanek jego stosowania w praktyce. Wnioskowany postulat prokonstytucyjnej i uwzględniającej zasady wynikające z art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. wykładni tego przepisu w żaden sposób nie może sanować faktu naruszenia jego treścią wskazanych w skardze przepisów prawa. Wprost przeciwnie dodatkowo przemawia za potrzebą jego eliminacji z obrotu prawnego m.in. jako przepisu niezrozumiałego i tym samym nie dającego się w praktyce stosować. Wobec powyższego należało zdaniem Sądu przyjąć, że z powodów wskazanych przez Wojewodę § 13 ust. 4 zaskarżonej uchwały został statuowany sprzecznie z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Za bezprzedmiotowy należało uznać przy tym wniosek Wojewody o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sytuacji gdy nie zostało wykazane aby takie koszty zostały przez ten organ poniesione.