II SA/Gl 1584/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej p.b) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy R., obejmujące budowę centrum przesiadkowego typu [...] oraz [...] przy dworcu [...] w R. przy ul. [...] na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16. W uzasadnieniu podano m. in., że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wszystkie wymagania prawne zostały spełnione. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła m. in. G. L. (dalej "skarżąca", "strona"), zaskarżając ją w całości. Zarzucono, że strona została pominięta w księdze wieczystej działki 11, gdzie jest wpis, że toczy się sprawa dotycząca właściciela, czyli nie jest jeszcze wyjaśnione do końca kto nim jest. Sprawa zasiedzenia została wniesiona do sądu rok wcześniej. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu podano m. in., że G. L. wywodzi interes prawny w przedmiotowej sprawie wskazując, iż jest "posiadaczem samoistnym" działki nr 11. Zgodnie z zawartą w aktach sprawy "informacją z rejestru gruntów" działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "A." S.A. w W. Na wniosek skarżącej w Sądzie Rejonowym w G. toczyło się postępowanie o zasiedzenie ww. nieruchomości o sygn. [...] (aktualnie postępowanie to toczy się przed sądem odwoławczym). Zgodnie z projektem budowlanym ww. działka nr 11 jest jedną z działek inwestycyjnych. Na jej terenie inwestor planuje wykonanie robót polegających na budowie studzienki teletechnicznej, do której zamierza włączyć fragment zlokalizowanej na działce nr 11 istniejącej sieci teletechnicznej. Wnosząca odwołanie nie jest więc stroną postępowania. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego złożyła G. L., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy w sprawie, w której toczy się postępowanie dotyczące zasiedzenia od 2015 r., [...], stronami są "A." oraz Starosta [...], a przedmiotem sprawy są działki 11 i 8 będące w odziaływaniu ww. inwestycji; Sąd Rejonowy w G. w sprawie tych działek wydał postanowienie z [...] r. o udzieleniu zabezpieczenia poprzez wpisanie ostrzeżenia do KW. 2) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi wydanemu przez Sąd Rejonowy w G. z dnia [...] r. o wpisie do KW ostrzeżenia o prowadzonej sprawie o zasiedzenie, pomimo iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności zasiedzenia za nieudowodnioną; 3) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; 4) art. 8 i 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w tam zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie, dlaczego zostały pominięte dowody z wpisu do KW oraz dowód z niezakończonej sprawy o zasiedzenie; 5) art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 p.b. i art. 3 pkt 20 p.b., poprzez odmówienie przymiotu strony G. L., w sytuacji, gdy jest samoistnym posiadaczem działek o nr 11 i 8 od 45 lat, a sprawa jest w toku; 6) art. 10 § 1 w zw. z art. 94 § 2 k.p.a., poprzez nieodroczenie rozprawy z powodów wskazanych przez stronę, przez co organ uniemożliwił stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszył jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego; 7) art. 9 i 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę; 8) art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie poprzez pominiecie w wyjaśnieniach stanu faktycznego wpisu do KW i niezakończonej sprawy dotyczącej zasiedzenia ww. działek; 9) art. 107 § 2 i 3 k.p.a., poprzez dowolność w wydaniu decyzji, przez niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach; 10) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji; 11) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie i orzeczenie o wstrzymaniu rozpatrywania decyzji do dnia orzeczenia prawomocnego wyroku Sądu w sprawie zasiedzenia ww. działek; 12) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z art. 156 § 1 pkt 4, 5, 6; II. Naruszenie przepisu prawa materialnego: 1) art. 28 ust. 2 p.b. i art. 3 pkt 20 p.b., przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż art. art. 28 ust. 2 p.b. i art. 3 pkt 20 p.b. może być zastosowany wobec G. L., w sytuacji, gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, iż stronami są właściciele, użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w odziaływaniu obiektu – co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, a na wypadek uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, wniesiono o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy tym zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji Starosty) przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W zakresie interesu prawnego wskazać należy na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04. Stwierdzono tam m. in. że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym interes ten wywodzi się z przepisów prawa materialnego, a jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Nadto, doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza taki generalny pogląd, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego, a może należeć przykładowo do prawa cywilnego. Jednak takie generalne poglądy należy rozważyć i ocenić na gruncie konkretnej sprawy (np. wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2016 r., II SA/Gl 173/16). Sam fakt posiadania nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, niepowiązany z przysługiwaniem tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., nie może prowadzić do uznania posiadacza za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (np. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r., VII SA/Wa 2722/19). Tymczasem, jak ustalono, działka nr 11 w czasie wydawanych decyzji stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "A." S.A. w W. Sama skarżąca przyznaje, że postępowanie o zasiedzenie nieruchomości było dopiero w toku, zatem nie wykazała ona w czasie prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę swego interesu prawnego. Stąd organ uznał za stronę postępowania wyłącznie użytkownika wieczystego – "A." S.A., z pominięciem skarżącej. Sąd przyjął, że argumenty podniesione przez skarżącą koncentrują się wokół wykazania co najwyżej jej interesu faktycznego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że nie jest ona ani inwestorem, ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, co do której wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Brak było jednocześnie podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., celem oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie toczącej się sprawy sądowej przed sądem powszechnym o zasiedzenie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." Skarżąca powołuje się na treść art. 7563 Kodeksu postępowania cywilnego, w świetle którego (§1) postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia ustanawiające zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości albo spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej ostrzeżenia o zakazie zbywania lub obciążania tych praw. Postanowienie o zabezpieczeniu tymczasowym roszczenia skarżącej nie daje podstawy do przyznania jej statusu strony w ww. postępowaniu administracyjnym. Nie przesądza ono w szczególności, że sprawa cywilna zakończy się zgodnie z jej wolą i zasiedzenie zostanie stwierdzone. Skuteczny zarzut naruszenia art. 10 §1 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 651/16). Tego skarżąca nie wykazała. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów i bez wyważenia interesów stron. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6 – 11, 28, 76, 77, 80, 84 §1, 94, 97 § 1 pkt 4, 107 §3, 138 §1 pkt 1 – 3, § 2, 156 i 157 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów nie mogła ona odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Z uwagi na występujący czas pandemii i zagrożenia z tym związane oraz potencjalną liczbę osób zainteresowanych, zwiększającą ryzyko zakażenia wirusem, brak było podstaw do wyznaczenia rozprawy. Strony miały prawo złożyć stosowne pisma procesowe. Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych decyzji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.