II SA/Gl 173/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie kary pieniężnej za zniszczenie drzew oddala skargę. Burmistrz T. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3), ust. 3, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2229) oraz w związku z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2015 (M.P. 2014.958), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zgłoszenia w sprawie zniszczenia drzew przy Drodze Krajowej [...] w miejscowości P., orzekł: 1. wymierzyć "Z" Oddział w K., Rejon w Z., administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew gatunku lipa w wyniku niewłaściwego wykonania cięć pielęgnacyjnych, rosnących na działce nr [...], w pasie [...] w P. od km 239+550 do km 239+750 SL, od km 239+800 do km 240+100 SL, od km 240+100 do km 240+800 SL w wysokości 15. 339.888,96 zł; 2. odroczyć na okres 3 lat od dnia wydania decyzji termin płatności kary naliczonej w pkt. 1 decyzji, w związku z faktem, iż stopień uszkodzenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa, a posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności drzew; zobowiązać "Z" Oddział w K., Rejon w Z., do podjęcia wszelkich działań w celu zachowania żywotności przedmiotowych drzew. Odwołanie od powyższej decyzji złożył m. in. B. L., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" z siedzibą w P. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do obciążania "Z" Oddział w K. karą wskazaną w decyzji; II. bezpodstawne przyjęcie, że wykonawca prac w sposób nieprawidłowy wykonał cięcia pielęgnacyjne drzew; III. błędne ustalenia co do stanu poszczególnych drzew, a tym samym potraktowanie przez organ administracji drzew w sposób zbiorowy bez dokładanej analizy, jaki jest stan poszczególnych drzew i z czego on faktycznie wynika; IV. pominięcie przez organ administracji zapadłych na tle obowiązującej w tym zakresie regulacji prawnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego; V. błędy i nieprawidłowości w wyliczeniach dotyczących naliczonych kar; VI. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przepisów: 1) art. 88 ust. 1 pkt 3), ust. 3, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów oraz w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2015 r., poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do zniszczenia drzew w wyniku niewłaściwego wykonania cięć pielęgnacyjnych, a co za tym idzie poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do naliczenia obciążenia "Z" oddział w K. Rejon w Z. karą pieniężną za zniszczenie drzew. 2) art. 20 ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. 2015 r., poz. 460 ze zm.), poprzez pominięcie przez burmistrza T. okoliczności, iż na "Z" jako zarządcy drogi ciąży szczególny prawny obowiązek utrzymania pasa drogowego w należytym stanie, w tym utrzymywanie zieleni przydrożnej, polegające między innymi usuwaniu drzew oraz krzewów zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wobec powyższego wniesiono o uwzględnienie odwołania, uchylenie w całości decyzji Burmistrza T. z dnia [...] r. oraz obciążenie organu administracji kosztami postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. L. od w/w decyzji, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano m. in., że stroną w przedmiotowej sprawie, dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie w wyniku niewłaściwego wykonania cięć pielęgnacyjnych drzew gatunku lipa, jest podmiot odpowiedzialny za zniszczenie tych drzew, który zlecił ich przycięcie i który w dacie ich zniszczenia był posiadaczem terenu, na którym drzewa rosły. Podmiotem tym jest "Z", a nie odwołujący się B. L., przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A", który był członkiem konsorcjum, którego uczestnicy, na zlecenie "Z" świadczyli różne usługi, w tym wykonywali przycięcie drzew. Nie ma w tym zakresie znaczenia umowa łącząca członków konsorcjum, przewidująca roszczenia odszkodowawcze oraz istniejąca solidarna odpowiedzialność członków konsorcjum za zobowiązania względem "Z". Cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Odwołujący z kolei posiada jedynie interes faktyczny w niniejszym postępowaniu. Skargę od powyższej decyzji złożył B. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik postępowania, tj: 1) bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Skarżący nie jest stroną w ramach niniejszego postępowania, a co za tym idzie nie przysługuje mu prawo do złożenia odwołania od decyzji burmistrza Miasta T. z dnia [...] r., a w konsekwencji wystąpienie skarżącego nie upoważnia do żądania czynności organu, tj. rozpatrzenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. 2) bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. 3) naruszenie: a) art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, iż skarżący nie jest stroną niniejszego postępowania, a co za tym idzie nie przysługuje mu prawo do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta T. i nie przysługuje mu prawo do domagania się czynności organu, tj. rozpatrzenia przedmiotowego odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze; b) art. 127 k.p.a., poprzez odebranie stronie prawa do wniesienia odwołania; c) art. 138 k.p.a., poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Wobec powyższego wniesiono o uwzględnienie skargi, uchylenie w całości decyzji Samorządowego Organu Odwoławczego w K. z dnia [...] r. oraz obciążenie organu administracji kosztami postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że zarówno B. L., jak i pozostali skarżący, wykazali przed przystąpieniem do merytorycznego ustosunkowania się do treści decyzji, iż przysługuje im interes prawny w przystąpieniu do przedmiotowej sprawy w charakterze strony, zgodnie z art. 28 k.p.a. Wszystkie trzy podmioty, które złożyły odwołanie, tworzą konsorcjum wykonujące na rzecz "Z" roboty określone szczegółowo w umowie z dnia [...] r. W oparciu o przedmiotową umowę, "Z" zleciła jednemu z konsorcjantów skarżącemu – B. L. pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. roboty polegające między innymi na cięciu pielęgnacyjnym drzew gatunku lipa. "Z" przysługują zgodnie z umową względem członków konsorcjum roszczenia odszkodowawcze, a nadto istnieje solidarna odpowiedzialność członków konsorcjum za zobowiązania względem "Z". Odwołujący wbrew stanowisku SKO posiadają interes prawny warunkujący przyjęcie, że są oni stroną tego postępowania. Za takim stanowiskiem opowiedział się także organ administracyjny - Burmistrz T.., który potraktował skarżącego jako stronę. SKO pominęło całkowicie fakt, iż pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które wynikać mogą z powszechnie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W zakresie interesu prawnego wskazać należy na uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04. Stwierdzono tam m. in. że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym interes ten wywodzi się z przepisów prawa materialnego, a jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2008 r., zauważono, że "(...) doktryna i orzecznictwo sądowe dopuszcza taki generalny pogląd, że norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swój interes prawny, nie musi należeć do prawa administracyjnego, a może należeć przykładowo do prawa cywilnego. Jednak takie generalne poglądy należy rozważyć i ocenić na gruncie konkretnej sprawy." W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że interes prawny w sprawach, gdzie wymierzana jest kara pieniężna, ma jedynie podmiot, który popełnił czyn zagrożony karą pieniężną przez ustawę (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 587/14, wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 428/06, postanowienie NSA z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt II OZ 908/09). Przy tym, jeśli jeden podmiot wydał zlecenie usunięcia, czy zniszczenia drzew innemu podmiotowi, wtedy kara pieniężna nakładana jest na podmiot zlecający (zob. wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2015 r., II SA/Lu 348/14). W niniejszej sprawie podmiotem zlecającym była "Z" Oddział w K., Rejon w Z. i to jej została wymierzona kara. Słuszność nałożenia wskazanej kary nie podlegała jednak rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu, jako że nie taki jest jego przedmiot. Prawidłowo zatem organ odwoławczy nie uznał statusu strony podmiotu odwołującego się, bowiem nie on był adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Z kolei ewentualne rozliczenia cywilnoprawne, wynikające z umowy, nie mają tu znaczenia. To ewentualnie sąd powszechny będzie badał, w razie zaistnienia sporu, skuteczność umowy, na którą powołuje się skarżący i istnienie podstaw jego odpowiedzialności. Tego rodzaju odpowiedzialność ma obecnie charakter potencjalny, a nie konkretny, realny. Skarżący ma zatem jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu decyzji o nałożeniu na "Z" kary pieniężnej, a nie interes prawny. W tej sytuacji, zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., skutkować winno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. też wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2012 r., sygn. II SA/Po 1104/11). Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze art. 28, 127, 138 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.