II SA/Gl 1585/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwów Z.H., T.K., E.K., A.P. i L.W. oraz K.H. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 29 października 2024 r. nr IFXIV.7840.7.17.2024 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciwy. Decyzją z dnia 25 czerwca 2024 r., Nr [...], Starosta [...] (dalej: organ I instancji, Starosta) odmówił P. D. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. na działce nr [...] przy ul. [...] /[...], Gmina K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami uchwały Rady Gminy K. z dnia 24 września 2015 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 5 października 2015 r. poz. [...] - dalej MPZP). Podniósł, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MU 11 - teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Zdaniem Starosty przedmiotowy teren jednostki MU przeznaczony jest na zabudowę usługowo-mieszkaniową, lecz związaną wyłącznie z mieszkalnictwem jednorodzinnym. Organ I instancji stwierdził ponadto, że tereny jednostki MU 11, jak i bezpośrednio sąsiadującej jednostki MU12, zabudowane są wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz że aktualnie MPZP przewiduje wyłącznie trzy obszary dla zabudowy wielorodzinnej oznaczone symbolami MW1-MW3. W wyniku wniesionego przez P. D. odwołania Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Wojewody organ I instancji podjął wadliwe rozstrzygnięcie, odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę oraz dokonał w sposób błędny sprawdzenia dokumentacji w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami MPZP. Wojewoda zaznaczył, że zapisy § 25 ust. 2 pkt 1-3a MPZP prowadzą do odmiennych wniosków niż te, do których doszedł Starosta. Organ stwierdził, że uchwałodawca dopuścił do realizacji na tym terenie szeroki wachlarz obiektów, w tym obiektów mieszkalnych, bez doprecyzowania ich rodzaju, a także odrębnie wprowadził m. in. możliwość realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz mieszkań wbudowanych w obiekty usługowe. Zatem w tym aspekcie przedmiotowa inwestycja, jako obiekt mieszkalny wielorodzinny, jest zgodna z zapisami MPZP, a to oznacza, że w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka do odmowy wydania pozwolenia na budowę z powyższej przyczyny. Ponadto Wojewoda uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na zakres działania Starosty, który ograniczył się do wykazania niezgodności projektowanego zamierzenia z przepisami prawa miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu. Wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien dokonać sprawdzenia zgodności przedłożonej dokumentacji projektowej z przepisami w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej p.b.), do czego był zobowiązany. Ponadto Wojewoda zauważył, że przedmiotowa dokumentacja nie zawiera stosownej analizy przesłaniania, zaś analiza nasłonecznienia jest niekompletna. W ocenie Wojewody organ I instancji powinien również przeanalizować projektowane ukształtowanie terenu oraz wyjaśnić rozbieżności jakie występują w dokumentacji projektowej w kwestii projektowanego ukształtowania terenu. Od powyższej decyzji sprzeciwy wnieśli: L. W., Z. H., T. K., E. K., A, P, oraz K. H. (dalej: wnoszący sprzeciw). Zaskarżonej decyzji zarzucili m. in. naruszenie: – § 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 MPZP w zw. z art. 3 pkt 2a p.b., poprzez realizację inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce, na której zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego można lokalizować jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne; – § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 1225), poprzez brak zachowania w projekcie zagospodarowania działki wymaganych w tych przepisach odległości miejsc parkingowych (stanowisk postojowych) od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym (planowanych budynków) jak również odległości miejsc parkingowych (stanowisk postojowych) od granicy działki, na której ma być realizowana inwestycja; – art. 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518), poprzez zaprojektowanie wjazdu/wyjazdu z wnioskowanej inwestycji niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; – art. 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., poz. 124), poprzez zamiar realizacji inwestycji na działce, która nie ma odpowiedniego, tj. spełniającego wymogi wynikające z przepisów prawa, dojścia i dojazdu lub samego dojścia zapewniającego jej skomunikowanie z drogą publiczną; – f – art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.), poprzez zmianę – wskutek realizacji planowanej inwestycji w kształcie wynikającym z przedłożonych projektów – kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych na działki sąsiednie; – art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez określenie warunków realizacji inwestycji w taki sposób, iż naruszać będzie zarówno interes publiczny, jak i uzasadniony interes osób trzecich (sąsiadów). W odpowiedzi na sprzeciwy Wojewoda Śląski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciwy nie są zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma rację organ odwoławczy, że w sprawie wymagane jest dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych przez organ I instancji. Ten bowiem nie wyjaśnił należycie kwestii zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawidłowości przedłożonej dokumentacji projektowej. Dostrzeżone braki skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organy ustaliły, że inwestycja ma być realizowana na terenie MU 11 – teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej. W świetle § 25 ust. 2 MPZP m. in. na tym terenie ustala się: 1) zachowanie istniejących budynków mieszkalnych, mieszkalno - usługowych, usługowych i produkcyjno - usługowych z możliwością wykonywania robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania zgodnym z przeznaczeniem podstawowym; 2) możliwość realizacji obiektów mieszkalnych, mieszkalno-usługowych, usługowych i nieuciążliwych obiektów produkcyjno-usługowych, w tym obiektów rzemiosła produkcyjnego i usługowego; 3) możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 3a) możliwość lokalizacji mieszkań wbudowanych w obiektach usługowych pod warunkiem, że przeznaczenie to nie będzie zajmowało więcej niż 50% powierzchni użytkowej obiektu. Wojewoda zatem wziął pod uwagę zapis § 25 ust. 2 pkt 2 i 3 MPZP. Na tej podstawie dostrzegł, że pkt 2 mówi o możliwości realizacji "obiektów mieszkalnych" nie różnicując ich (jedna z reguł wykładni mówi bowiem: "Lege non distinguente nec nostrum est distinguere"; tłum.: "Gdy przepis nie rozróżnia, nie do nas należy rozróżnianie). Doszedł więc do wniosku, że okoliczność ta musi być wzięta pod uwagę przez organ I instancji, który dodatkowo nie dokonał szczegółowych ocen dołączonej do wniosku inwestora dokumentacji. W pismach przedłożonych na etapie postępowania sądowego strony wykazują na rozbieżności w interpretacji zapisów MPZP, a jednocześnie dostrzegają braki proceduralne w toku postępowania przed organem I instancji. Starosta będzie musiał do wszystkich tych kwestii odnieść się szczegółowo i przeprowadzić wszechstronne postępowanie dowodowe. Organ I instancji będzie musiał wziąć także pod uwagę, że w świetle § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2021 r. poz. [...] – dalej: uchwała zmieniająca) "Zmiana planu obejmuje część tekstową ww. uchwały w zakresie przeznaczenia podstawowego terenów zabudowy usługowo-mieszkaniowej (MU) - uszczegółowienie zapisu o dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (...)". Organy zatem powinny i tą okoliczność wziąć pod uwagę przy interpretacji zapisów MPZP, skoro w uchwale zmieniającej doprecyzowano wyraźnie, że celem jest tu jedynie "uszczegółowienie zapisu o dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Jednocześnie w poprzedniej wersji MPZP (przed nowelizacją) zabudowa wielorodzinna na tym terenie nie była dopuszczalna. Z kolei "uszczegółowienie" oznacza coś zupełnie innego niż "rozszerzenie". Skoro organy obu szczebli nie poczyniły wszechstronnych ustaleń w ww. zakresie, to tym bardziej żadna wiążąca wykładnia MPZP nie może zostać poczyniona dopiero na etapie postępowania przed Sądem, który sprawuje jedynie funkcję kontrolną, a nie wyręcza organy w prowadzeniu za nie postępowań (zwłaszcza, że w postępowaniu sądowym zainicjowanych sprzeciwami stroną nie jest inwestor, a kwestia wykładni zapisów MPZP dotyczy bezpośrednio jego interesu prawnego). W sprzeciwach zarzuca się naruszenie wielu różnych przepisów prawa materialnego, przy czym nie jest możliwe w toku rozpoznawania sprzeciwu odnoszenie się do tego rodzaju kwestii. Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie dowodowe przed organem I instancji powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny. Przy ustalaniu stanu prawnego należy wziąć pod uwagę powyższe okoliczności, także cel i kontekst uchwały zmieniającej. Sprzeciwy stanowią jedynie polemikę stron niezadowolonych z oceną dokonaną w ww. decyzji, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciwy podlegały oddaleniu w trybie art. 151a § 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.