II SA/Gl 1587/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent) nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania K. B. (dalej: K.B., strona) pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" na wrzesień 2019 r. w kwocie 400 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 4 września 2019 r. K.B. wystąpił o przyznanie zasiłku na żywność w kwocie ok. 550 zł (minimum żywnościowe), zasiłku okresowego, zasiłku celowego na leki oraz zasiłku celowego na zakup środków czystości. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że strona do śmierci matki, tj. do dnia 27 sierpnia 2019 r. prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z matką, była na jej utrzymaniu i matka ponosiła wszelkie opłaty. Po jej śmierci prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i pozostał bez dochodu oraz środków utrzymania. Jest zarejestrowany w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Strona podała, że w sierpniu 2019 r. dokonała opłat oraz utrzymywała się z emerytury matki. Łączne opłaty z tytułu: czynszu (444,00 zł), energii I elektrycznej (98,00 zł, co dwa miesiące), gazu (75,00 zł, co dwa miesiące) oraz telefonu (50,00 zł) wyniosły 580,50 zł. Organ pierwszej instancji uznał, że w miesiącu złożenia wniosku, czyli we wrześniu 2019 r. strona nie posiadała dochodu, tym samym nie była w stanie zapewnić sobie wyżywienia własnym staraniem. W związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznał K.B. zasiłek celowy na zakup żywności na wrzesień 2019 r. w kwocie I 400,00 zł w ramach wieloletniego rządowego programu posiłek w szkole i w domu" na lata 2019- 12023. Strona niezadowolona z wysokości przyznanej pomocy wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Wskazała, że jest osobą samotnie gospodarującą, zarejestrowaną w urzędzie pracy, obecnie na L-4, leczy się u specjalisty ortopedy. Do dnia 27 sierpnia 2019 r. opiekowała się ciężko chorą mamą, która ponosiła wszystkie opłaty mieszkaniowe. Strona zaznaczyła, że we wrześniu 2019 r. otrzymała z OPS w R. pomoc w kwocie 800,00 zł, z której 445,00 zł przeznaczyła na opłatę czynszu oraz 50,00 zł na zakup środków czystości. Na zakup żywności pozostała kwota 305,00 zł, za którą nie można przeżyć. K.B. wniósł o kolejne 400,00 zł na żywość, tak aby wyniósł on razem 800,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach analizując akta sprawy stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji podjęta w ramach uznania administracyjnego nie narusza granic tego uznania. Organ dokonał oceny sytuacji życiowej strony oraz ustalił wysokość miesięcznych wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania. Z przekazanych przez organ pierwszej instancji dodatkowych informacji w toku postępowania odwoławczego wynikało, iż przyznana stronie kwota świadczenia odpowiada możliwościom finansowym organu i jest górną kwotą świadczenia pieniężnego na zakup żywności z ww. Programu. W takiej wysokości organ przyznawał pomoc osobom-samotnie gospodarującym i nie posiadającym własnego dochodu. Nadto strona we wrześniu 2019 r. otrzymała dodatkowo skierowanie do korzystania z pomocy żywnościową w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD), co zdaniem Kolegium pozwalało jej na zaspokojenie potrzeb żywnościowych. Mając na uwadze powyższe oraz art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...]r . utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podnosi, że zawsze był osobą samotnie gospodarującą, matka jedynie w formie dobrowolnej alimentacji dokonywała opłat mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, bądź oddalenie, podtrzymuje argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwraca uwagę ponadto na swój stan zdrowia (zły) oraz konieczne do wykonania badania lekarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: Kolegium) z dnia [...] r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent) nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przyznania K.B. (dalej: K.B., strona) pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" na wrzesień 2019 r. w kwocie 400 zł. były przepisy art. 39 ust. 1 w zw. z art. 48 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507, dalej; u.p.s.). Z punktu widzenia podstawy prawnej pewne znaczenie mają także postanowienia Uchwały Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r., poz. 10007, dalej: Program) oraz Uchwały [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 -2023 (Dz.Urz. Woj. Śl. Z 2018 r., poz. 8452, dalej: Uchwała RM). Przedmiotowy zasiłek celowy został bowiem udzielony w ramach realizacji ww. Programu, który przewiduje m.in. możliwość udzielania wsparcia przez gminy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Natomiast Uchwałą RM, zgodnie z sugestią wynikającą z Programu (III.2.1 Moduł dla osób dorosłych) zostało podniesione kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o to świadczenie do 150% kryterium wynikającego z art. 8 u.p.s. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2). Nie budzi wątpliwości, że decyzja w sprawie zasiłku celowego ma znamiona aktu uznaniowego, a zatem spełnienie wymogów określonych w tym przepisie, a także wymogu dotyczącego kryterium dochodowego (art. 8 u.p.s.) otwiera możliwość przyznania zasiłku celowego, przy czym podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego w tej sprawie nie jest obowiązkiem organu. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, skarżący warunki te spełnia, bowiem w dacie składnia wniosku (w dniu 5 września 2019 r.) nie wykazywał żadnych dochodów, a ponadto był osobą bezrobotną. Ponadto, wnioskowany zasiłek wiąże się z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby bytowej, jaką jest zakup żywności. Przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego oznacza wyposażenie organu administracji w kompetencję do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r , II GSK 745/09,CBOSA). Swoboda ta, czy innymi słowy rzecz ujmując pole uznania przysługującego organowi podejmującemu decyzję uznaniową, podlega pewnym ograniczeniom, przy czym głównych ograniczeń szukać należy w dyrektywach wynikających z granic "wewnętrznych" i granic "zewnętrznych" uznania. Granice wewnętrzne to nic innego jak cele (wartości), dla realizacji (ochrony) których ustawodawca wyposaża organ w możliwość działania uznaniowego. Cele (wartości) te można zazwyczaj wprost z ustawy, w której regulacjach znajduje się norma materialnoprawna zawierająca upoważnienie do korzystania z uznania, z Konstytucji RP, z prawa wspólnotowego, umów międzynarodowych, czy nawet ogólnych zasad prawa i zasad prawa administracyjnego. Granice "wewnętrzne" uznania administracyjnego to nic innego jak pewne wartości, zbiorczo określane jako interes publiczny, którymi organ powinien się kierować przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Natomiast granice "zewnętrzne" są kształtowane przez normy prawne, stanowią pochodną celów, dla realizacji których ustawodawca wyposaża organ w możliwość działania uznaniowego. Cele te zazwyczaj wynikają wprost z przepisów ustawy, w której regulacjach znajduje się norma materialnoprawna zawierająca upoważnienie do korzystania z uznania, ale też z norm zawartych w innych aktach prawnych. Czasami trzeba ich poszukiwać poza tekstem ustawy, np. z materiałów legislacyjnych. Zawsze jednak musimy założyć, że ustawodawca posługując się konstrukcją uznania czyni to z określonych i racjonalnych przyczyn. Najkrócej rzecz ujmując należy przyjąć, iż ustawodawca traktuje uznanie jako jeden z instrumentów (konstrukcji prawnych), który ma doprowadzić do realizacji celów ustawowych. Po to, i tylko po to, a nie z innych względów, daje administracji to narzędzie. Zatem wykorzystanie uznania w innych celach, obrazowo rzecz ujmując - "wyjęcie" go z ustawy i zastosowanie tego narzędzia na innym obszarze działań administracji - będzie nadużyciem prawa Granic zewnętrznych, a więc dyrektyw wyznaczonych celami regulacji prawnej trzeba poszukiwać w regulacji zawartej w art. 39 ust. 1 u.p.s., analizowanej w kontekście innych postanowień tej ustawy stanowiących podstawy przyznawania świadczeń pomocowych oraz postanowieniach art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 art. 4 u.p.s., a także Konstytucji RP. W świetle art. 2 u.p.s. zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których uprawnione osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wsparcie osoby (rodziny) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 u.p.s.) oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). W pewnym skrócie rzecz ujmując, celem pomocy społecznej, a więc i celem przedmiotowego zasiłku, jest wsparcie osoby, która podejmuje wysiłek zmierzając do zaspokojenia niezbędnych potrzeb z jednoczesnym podejmowaniem działań umożliwiających jej przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. W tym kontekście należy oceniać instytucję zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 u.p.s. Analiza przepisu prowadzi do oczywistego spostrzeżenia, iż celem świadczenia tam określonego jest czasowe wsparcie osoby (rodziny) znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej (niski dochód oraz długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie itd.). Świadczenie to ma szczególny charakter, jest bowiem "jednorazowe", skierowane na zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Nie można jednak tracić z pola widzenia ogólnych celów świadczenia, które powinno umożliwić osobie przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej (w tym przypadku bezrobocie i brak jakichkolwiek dochodów), stanowiąc jednocześnie wsparcie w wysiłkach nakierowanych na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Organy orzekające w sprawie kwestie te pominęły w swoich rozważaniach, nie odnosząc sprawy przyznania zasiłku do celów, jakim powinien służyć. Jak jednak wynika z akt postępowania skarżący jest osoba bezrobotną, zarejestrowaną w UP, a więc poszukuje pracy. Stąd przyznane świadczenie mieści się w celach ustawowych, wyznaczonych w art. 2 i 3, ale także w art. 4 (współdziałanie w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej) . Przechodząc do granic wewnętrznych, z których wynikają kolejne dyrektywy wyboru, trzeba zwrócić uwagę na pewne wartości (aksjologię), jakimi powinny się kierować organy administracji publicznej (nie tylko zresztą przy podejmowaniu decyzji uznaniowych). Chodzi o te obiektywne wartości, wynikające z interesu publicznego, które powinny być brane pod uwagę (uwzględniane) w motywacjach organu podejmującego rozstrzygnięcie. Nie powinny to być motywy czysto subiektywne, ale właśnie "zobiektywizowane" ze względu na interes publiczny. Trzeba ich poszukiwać w Konstytucji, zasadach prawa, zasadach prawa administracyjnego, orzecznictwie sądowym. W art. 39 Konstytucji RP stwierdza się: "Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych." W preambule mowa jest o "zachowaniu przyrodzonej godności człowieka". A więc wartość, taka jak godność człowieka wymaga poszanowania i ochrony ze strony władz publicznych, w tym organów administracji. Na gruncie pomocy społecznej "Godność człowieka" jest jednocześnie celem i wartością, co nie jest niczym nadzwyczajnym - w wielu przypadkach będziemy mieli z do czynienia z takim zbiegiem. Wspomniany wcześniej art. 3 ust. 1 u.p.s. podkreśla, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem rozstrzygnięcie w kwestii przyznania zasiłku celowego, jak i sama wysokość świadczenia, powinny odpowiadać pewnemu standardowi "godności" (godnego życia). W tym przypadku pytanie o wypełnienie tego standardu będzie pytaniem o to, czy wysokość przyznanego świadczenia pozwala na godne zaspokojenie potrzeb związanych z zakupem żywności. Świadczenie w wysokości 400 zł było przyznane na zakup żywności w miesiącu wrześniu 2019 r. W ocenie Sądu, kwota świadczenia, zważywszy zwłaszcza na to, że możliwość zaspokojenia przedmiotowej potrzeby należy odnosić tylko do zakupu żywności ( na zaspokojenie innych potrzeb skarżący uzyskał szereg innych świadczeń, w tym zasiłek okresowy od września 2019 r. do października 2019 r. w wysokości 350 zł., zasiłek na środki czystości – 50 zł.), była wystarczająca. Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje zgodne z prawem, a w szczególności mieści się w granicach uznania administracyjnego przysługującego organowi pomocy społecznej, wyznaczonych art. 39 ust. 1 w zw. z art. 2, 3, 4 u.p.s. oraz art. 39 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.