II SA/Gl 1590/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. i F. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 61a i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.), postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z pracami polegającymi na likwidacji przecieków w instalacji wodno-kanalizacyjnej przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu podał m. in., że organ nadzoru budowlanego w C. prowadził postępowanie wyjaśniające w tej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Z. S. i F. S. z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę w lokalu nr [...]. Po kontroli do dnia [...] r. w lokalu nr [...] zostało obniżone usytuowanie wodomierza oraz odwrócono rączkę zaworu odcinającego wodę. Ponadto uszczelniono przestrzeń w głównym pionie kanalizacyjnym, po wykonaniu wszystkich prac murarskich. Użyte do uszczelnienia worki foliowe, stanowiące tymczasowe uszczelnienie, zostały usunięte. Odpływ ściekowy w formie nowej kratki odpływowej pod wanną, połączony z rurą kanalizacyjną, uszczelniono i zamurowano. W powyższym zakresie Spółdzielnia wykonała prace zgodnie z treścią wniosku Państwa S. z dnia [...] r. W łazience lokalu mieszkalnego nr [...] znajduje się nowy odpływ ściekowy z wanny w formie rury odpływowej od kratki z mieszkania powyżej. Inspektor [...] Spółdzielni Mieszkaniowej stwierdził do protokołu, że jest to odtworzenie stanu istniejącego. Wyżej wymienione prace zostały wykonane w trybie awaryjnym w związku z zalewaniem lokali mieszkalnych. Nad całością robót z ramienia Spółdzielni czuwał inspektor nadzoru inwestorskiego. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa zobowiązana protokołem z dnia [...] r. dostarczyła ocenę przedmiotowych robot, wykonanych w mieszkaniu nr [...]. Ocena została sporządzona przez osobę z uprawnieniami budowlanymi o specjalności instalacyjnej, pod kątem prawidłowości wykonania i bezpieczeństwa użytkowania instalacji. W dniu [...] r. organ przeprowadził kolejną kontrolę dotyczącą w/w robót z udziałem osoby legitymującej się uprawnieniami budowlanymi – instalacyjnymi. W kilku udostępnionych mieszkaniach usytuowanych nad i pod mieszkaniem nr [...], lokatorzy nie zgłosili zastrzeżeń do prac wykonanych w ich łazienkach. Zgromadzony materiał dowodowy nie budzi uzasadnionych wątpliwości organu, że przedmiotowa instalacja nadaje się do użytkowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli Z. S. i F. S. Zarzucili PINB, że prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie prowadził je w formie jałowych czynności sprawdzających oraz w pozorach prawa. Czynności te doprowadziły do kardynalnego wydłużenia postępowania do aktualnie 9 miesięcy od jego rozpoczęcia. Zarzucili PINB, że jego działania mają charakter nepotyzmu, klientelizmu i kumoterstwa wśród urzędników instytucji samorządowych i państwowych. PINB przeprowadzając postępowanie dopuścił się: 1. nierzetelnego przeprowadzenia kontroli wymiany pionów wodno-kanalizacyjnych w bloku przy ul. [...] w C., o którą wnioskowali pismem z dnia [...] r; 2. rażących zaniedbań przy kontroli dokumentów [...] Spółdzielni Mieszkaniowej związanych bezpośrednio z przeprowadzoną wymianą pionów wodnokanalizacyjnych we wspomnianym bloku; 3. celowego wprowadzania ich w błąd poprzez wskazywanie niezgodnych z literą prawa budowlanego ścieżek dochodzenia do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] r. Z. S. i F. S. na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] r., postanowił utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podał m. in., że prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia. W ocenie WINB dokonane przez organ powiatowy ustalenia wskazują, że w istocie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Stan techniczny obiektu, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, nie budzi zastrzeżeń. Brak jest również podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego odnośnie wykonanych prac związanych z wystąpieniem awarii. Skargę na postanowienie WINB z dnia [...] r. o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z dnia [...] r. odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego złożyli Z. S. i F. S. Zarzucili WINB, że wydając postanowienie wykazał się nienależytym i nierzetelnym zbadaniem sprawy, czym naruszył art. 81 ust. 1 pkt b, c, e oraz art. 81 ust. 4 p.b., art. 84 ust. 1 p.b., art. 84a ust. 2 p.b., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., dopuszczając się dowolności w ocenie materiału dowodowego. Ponadto organ rozpatrując zażalenie zmienił całkowicie istotę zażalenia. Nigdy nie wnosili o wszczęcie postępowania administracyjnego związanego z pracami polegającymi na likwidacji przecieków w instalacji wodno kanalizacyjnej. Od samego początku istotą skarg i zażaleń było łamanie przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową przepisów ustawy – Prawo budowlane wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.). Potem ich skargi dotyczyły działania PINB, gdyż ten nie wykonał rzetelnie swoich obowiązków oraz swoim działaniem naruszał podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego w zakresie zaniedbań obowiązku nadzoru. W związku z powyższym zażądali: 1. uchylenia w całości postanowienia WINB i zwrócenia sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, 3. wypłaty przez organ zadośćuczynienia za narażenie na przewlekłą uciążliwość życia bez swobodnego dostępu do użytkowania łazienki i toalety przez 11 miesięcy. W uzasadnieniu podali m. in., że całkowicie odrzucają ocenę WINB, jakoby ustalenia organu powiatowego mogły być uzasadnieniem do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż od samego początku działania PINB były obarczone szeregiem uchybień i zaniedbań. Jednocześnie WINB, mimo dostarczonych przez nich dokumentów potwierdzających zarzuty pod adresem PINB i Spółdzielni Mieszkaniowej, w ogóle ich nie uwzględnił przy ocenie sprawy. Do tego skupił swoją uwagę na całkowicie nieistotnej sprawie przecieku z rury. W treści uzasadnienia nie ma natomiast najmniejszej nawet wzmianki o brakach w dokumentacji remontowej Spółdzielni, o niejasnościach w dokumentacji rachunkowej, czy też rozbieżnościach w protokołach rzekomego odbioru prac remontowych (nie można wydać protokół odbioru prac remontowych skoro w ich mieszkaniu remont nie został zakończony). WINB w sposób nierzetelny rozpatrzył materiał dowodowy i niewłaściwie ocenił zebrane dowody, co oznacza, że uchybienie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli pracownik PINB, który przybył na kontrolę do ich mieszkania w dniu [...] r. nie czuł się na siłach samodzielnie ocenić sytuację, PINB mógł powołać w tej sprawie np. rzeczoznawcę z odpowiednimi uprawnieniami, zaniechano jednak takiego działania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.), zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.). Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Bk 491/14 wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a §1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Zatem wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi tu o przyczyny natury formalnej. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Organ pierwszej instancji uchybił zatem powyższym regułom, bowiem de facto przeprowadził trwające wiele miesięcy (od końca stycznia 2014 r. do 7 sierpnia 2014 r.) postępowanie merytoryczne w sprawie, po czym, uchylając się od wydania decyzji, którą powinien był w tej sytuacji wydać (art. 104 §1 k.p.a.), postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania, podnosząc argumentację, w której odnosił się do meritum żądania i sprawy, do jej warstwy merytorycznej, materialnoprawnej, a nie formalnej. Organ odwoławczy z kolei zaakceptował takie rozstrzygnięcie, powołując się na orzecznictwo NSA dotyczące postępowania skargowego, np. przywołując postanowienie NSA z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 636/13. W niniejszej sprawie żądanie dotyczyło z kolei nieprawidłowości związanych wykonanymi pracami remontowo – budowlanymi oraz obejmowało żądanie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Podzielić też należy stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. II SAB/Kr 141/11, gdzie stwierdzono, że wynikająca z art. 84 p.b. zasada prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowań z urzędu nie oznacza, że żądania wszczęcia postępowania nie może złożyć strona. Jakkolwiek orzeczenie to odnosiło się do problematyki samowoli budowlanej, to jednak podobna reguła musi obowiązywać w przypadkach innych postępowań prowadzonych przez nadzór budowlany, w których to występują zainteresowane strony. To oczywiście rodzi po stronie organu obowiązek podjęcia określonych czynności. Dodatkowo, skoro niniejszą sprawę rozstrzygnięto w ramach postępowania wstępnego, stąd całkowicie pozbawiono strony ich praw związanych z udziałem w postępowaniu administracyjnym i uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.), choć rozstrzygano o istocie sprawy, o jej aspekcie materialnoprawnym. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Sąd zatem nie przesądza treści decyzji kończącej postępowanie. W przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie Sąd tu nie orzekał, bowiem w tym zakresie Skarżącym przysługują odrębne środki prawne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w szczególności, by wszystkie aspekty sprawy zostały dokładnie wyjaśnione w ramach postępowania administracyjnego, w którym prawa wszystkich stron będą zagwarantowane oraz by wydane decyzje odpowiadały prawu materialnemu. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.