II OSK 636/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Bd 128/12 o odrzuceniu skargi K. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy w przedmiocie usytuowania pojemników na śmieci postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Bd 128/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, odrzucił skargę K. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy w przedmiocie usytuowania pojemników na śmieci. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę nieruchomości, która nie wykazała naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) to tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sytuacji gdy w wyniku podjętej na skutek interwencji (skargi) obywatela kontroli, przeprowadzonej na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane – naruszenia prawa, to nie wydaje on żadnego aktu administracyjnego, lecz powinien on w tym względzie stosować przepisy Działu VII k.p.a. Dokonane w związku z przeprowadzoną kontrolą zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kontroli sądu administracyjnego Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i A. M. zaskarżając powyższe postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa tj. 1. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie bez wskazania podstawy prawnej, iż organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie poza administracyjne i dokonuje ustaleń stanu faktycznego poza procesowo, 2. art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 2 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. 3. art. 6, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a artykułu 3 § 2 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna w takich przypadkach, w jakich służy do sądu administracyjnego skarga na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona skarżąca uczyniła bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegającą na odmowie administracyjnego rozpatrzenia sprawy dotyczącej nieprawidłowego usytuowania pojemników na odpady, tj. w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy działki przy ul. [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że to, podjęcie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych, nie oznacza samo w sobie, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo zmierza do wydania decyzji. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Tymczasem prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Informacja skarżących o nieprawidłowościach w zakresie usytuowania pojemników na odpady w istocie ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowi bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – jego zdaniem – usytuowaniem pojemników na śmieci w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami – , z drugiej zaś – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 – 51 ww. ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn.. akt II OSK 2132/10). W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W sposób jednoznaczny wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było normy z zakresu prawa budowlanego, która obligowałaby organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Podkreślenia wymaga, że jak wynika z akt sprawy pojemniki na śmieci zostały usytuowane w bramie budynku, a więc urządzenia budowlanego przeznaczonego do zupełnie innego użytkowania. Brama budynku w której usytuowane są pojemniki na śmieci z całą pewnością nie może być uznana jako miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych o którym mowa w § 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Skoro natomiast sprawa dotyczyła stricte usytuowania tego typu pojemników na śmieci to wskazać również należy, że gdyby przyjąć argumentację strony skarżącej, to każde przestawienie tych pojemników obligowałoby organ do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego mógłby orzekać merytorycznie jedynie wówczas gdyby przedmiotem sprawy- wniosku strony było usytuowanie miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, a nie samo usytuowanie pojemników, gdyż takie nie jest regulowane w przepisach prawa budowlanego. Przedmiotowa brama nie jest natomiast miejscem przeznaczonym na czasowe przetrzymywanie odpadów stałych i to niezależnie od jego faktycznego użytkowania. Ubocznie wskazać należy, że w toku czynności kontrolnych organ administracji publicznej ustalił, że przedmiotowe pojemniki na odpady nie były zlokalizowane poniżej wymaganych przepisami szczególnymi odległości. Od działki skarżących odległość ta wynosiła ponad 3 metry. Tym samym prawidłowym było prowadzenie przez organ sprawy w trybie skargowo-wnioskowym. Tryb ten jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, była niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga podlegała zatem odrzuceniu. Sąd administracyjny kontroluje bowiem jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego i tylko w takim zakresie może badać także skargę na bezczynność (por. wyr. NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1500/09). Wskazać jednocześnie należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej strona nie została pozbawiona drogi sądowej albowiem ma ona możliwość zwrócenia się do organów administracji publicznej, które zajmują się ochroną środowiska oraz ochroną epidemiologiczno-sanitarną, jak również do sądu powszechnego, z którego to prawa strona częściowo już korzystała. W tym stanie rzeczy, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.