II SAB/Bd 128/12

Dnia 5 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi K. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie usytuowania pojemników na śmieci postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] K. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PINB), polegającą na odmowie administracyjnego rozpatrzenia sprawy dotyczącej nieprawidłowego usytuowania pojemników na odpady, tj. w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki przy ulicy [...], a więc z naruszeniem art. 23 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; domagając się w związku z tym zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi ww. podnieśli, że wyczerpali w sprawie drogę administracyjną oraz, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) nie stwierdził bezczynności PINB wskazując w piśmie z dnia [...], że PINB nie miał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, albowiem w trakcie wizji lokalnej PINB stwierdził, iż pojemniki na odpady są ustawione 4 m od granicy działki skarżących, a § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (mający zastosowanie w związku z okolicznością że dla działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. nie ustalono miejsca na ustawienie pojemników na odpady stałe) określa, iż odległość pojemników na odpady musi wynosić co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zdaniem skarżących przytoczone stanowisko WINB, jak i ocena sprawy przez PINB, są niezgodne z prawem, gdyż każde wszczęte z urzędu i prowadzone postępowanie musi być zakończone decyzją administracyjną. Wynika to z faktu – jak wyjaśnili – że niedopuszczalne jest dokonywanie ustaleń faktycznych poza uregulowaniami zawartymi w kpa, co wiąże się z koniecznością wydania aktu prawnego podlegającego zaskarżeniu. W przeciwnym razie strona niezgadzająca się z ustaleniami organu zostanie pozbawiona jakichkolwiek szans na obronę swojego stanowiska. Skarżący wskazali także na nieprawidłowość ustaleń organów w kwestii spełnienia wymogów art. 23 ust 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zaznaczając że odległość pojemników na odpady od granicy działki przy ulicy [...] wynosi 2,4 m, zamiast co najmniej 3 m. Podkreślili, że jeżeli PlNB uznał, iż rozporządzenie stosuje się tylko do 1 granicy, nawet w przypadku w którym jest ich kilka, to winien uzasadnić tą okoliczność, a nie ją pomijać. Podnieśli także, że naruszenie ww. przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. skutkuje tym, iż nie posiadają oni swobodnego dostępu do drogi publicznej, która jest zastawiona 3 pojemnikami na odpady i inne śmieci. W świetle powyższego podsumowali, że mają konstytucyjnie gwarantowane prawo do tego, aby organ wydał decyzję administracyjną, na którą przysługuje im odwołanie, zwłaszcza że aktualnie, zgodnie z art. 61a kpa, każdy wniosek musi być rozpatrzony administracyjnie. W odpowiedzi na skargę PINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że na wniosek Komendy Powiatowej Policji w B. w dniu [...] przeprowadzona została kontrola użytkowania budynku przy ul. [...], ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji trzech pojemników plastikowych w przejeździe bramowym, że w jej wyniku ustalono, iż dokumentacja budowlana z utrzymania obiektu przy ul. [...] prowadzona jest prawidłowo, że przeglądy techniczne, kominiarskie i elektryczne przeprowadzane są terminowo i że lokalizacja pojemników na odpady stałe w przejeździe bramowym jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie bowiem z § 22 i 23 wskazanego aktu odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Przeprowadzona kontrola zaś wykazała, że pojemniki ustawione są w odległości 4 m od granicy z działką skarżących, przy ścianie budynku. Jednocześnie organ podkreślił, że właściciel budynku przy ul. [...] nie występował do organu o ustalenie lokalizacji pojemników w przejeździe bramowym oraz, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 22 maja 2012 r. o sygn. akt. II W 465/11, umieszczenie pojemników na nieruchomości I. C.-M., K. M. i N. C. w przejeździe bramowym jest jedyną obiektywną możliwością realizacji obowiązku wynikającego z uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta B. Wskazując, że z § 3 ust. 1 ww. regulaminu wynika m.in. że właściciele nieruchomości zobowiązani są do wyposażenia nieruchomości w pojemniki i worki dostarczone w ramach umowy zawartej z firmą wywozową na odbiór odpadów komunalnych, ustawionych w miejscach łatwo dostępnych w granicach nieruchomości, organ stwierdził, że teren w przejeździe bramowym jest jedynym miejscem, gdzie można ustawić sporne pojemniki. Zaznaczył także, że ewentualne roszczenia właścicieli nieruchomości przy ul. [...] z tytułu służebności drogowej w przejeździe bramowym należy rozstrzygnąć na płaszczyźnie cywilnej. Powyższe zdaniem organu potwierdza, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem przedmiotową kwestię sporną rozstrzygnął już sąd, i do właściwości sądu cywilnego należy sprawa ewentualnych roszczeń z tytułu służebności drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W myśl art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa) sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Sprawami sądowoadministracyjnymi są zaś sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych (art. 1 ppsa). Zakres kontroli działalności administracji publicznej wyznaczają przepisy art. 3 ppsa, wśród których w art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 ppsa wskazuję się, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w w tychże sprawach (pkt 8). Zatem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w przypadku skarg na bezczynności obejmuje orzekanie w sprawie bezczynności organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. W tym miejscu należy podkreślić, iż w doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, a więc w sytuacji gdy organ jest zobowiązany do wydania aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a i z różnych przyczyn nie podejmuje przewidzianego prawem rozstrzygnięcia. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność organu administracji, lecz jedynie ocena, czy organ miał obowiązek podjąć określone działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie oraz czy tego nie dokonał. Na tle poczynionych uwag dotyczących zakresu kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w przypadku bezczynności organu administracyjnego, wskazać należy na charakter czynności kontrolnych dokonywanych przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stanowiącego że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przytoczonego przepisu art. 81 ust. 4 prawa budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1108/09; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10; dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Tym samym więc, jak zasadnie stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 13 listopada 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Rz 26/12 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), jedynie dokonane w postępowaniu kontrolnym ustalenia stwierdzające naruszenie przepisów prawa budowlanego obligują organ do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia postępowania stosownym rozstrzygnięciem, a sporządzona wówczas przez organ dokumentacja współtworzy materiał dowodowy w sprawie, natomiast w przypadku nie stwierdzenia w efekcie kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego naruszeń prawa budowlanego, wynik takiej kontroli podlega jedynie procedurze określonej Działem VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a ta nie podlega zaskarżeniu w toku instancji, ani też w drodze skargi do sądu administracyjnego. Skoro więc w niniejszej sprawie, na skutek pisma skarżących z dnia [...], wnoszących o interwencję w sprawie nieprawidłowego usytuowania pojemników na odpady w przejeździe bramowym przy ul. [...] w B., PINB przeprowadził w dniu [...] kontrolę nieruchomości przy ul. [...], która nie wykazała naruszenia przepisów prawa, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.)., to tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Jak wskazano bowiem wyżej z faktu, że organ nadzoru budowlanego podjął czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Zatem jeżeli organ nadzoru nie stwierdzi, w wyniku podjętej na skutek interwencji (skargi) obywatela kontroli, przeprowadzonej na podstawie art. 81 ust. 4 prawa budowlanego - naruszenia prawa, to nie wydaje on żadnego aktu administracyjnego, lecz powinien on w tym względzie stosować przepisy Działu VIII kpa. Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne kpa) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że dokonane w związku z przeprowadzoną kontrolą zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 ppsa, podlegających kontroli sądu administracyjnego (patrz ww. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10). Taki zaś stan sprawy przesądza, że w świetle przytoczonych wyżej przepisów art. 3 § 2 pkt. 1 - 4a i pkt. 8 ppsa, brak jest podstaw do rozpoznania skargi skarżących na bezczynność organu nadzoru budowlanego, z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego. Jednocześnie należy podkreślić, że okoliczności faktyczne dotyczące przedmiotowej sprawy (tj. rzeczywistego usytuowania spornych pojemników na odpady) stwierdzone przez WINB po wniesieniu przez skarżących skargi na bezczynność PINB i po udzieleniu odpowiedzi na skargę przez PINB, nie mogą stanowić podstawy do zmiany stanowiska Sądu o braku jego właściwości do rozpatrzenia skargi na bezczynność PINB w przedmiotowej sprawie, lecz ewentualnie mogą one stanowić przedmiot skargi na bezczynność WINB w związku ze stwierdzonymi przez ten organ nieprawidłowościami dotyczącymi usytuowania pojemników na odpady w przejeździe bramowy przy ul. [...] w B. Mając powyższe na uwadze Sąd, stwierdzając że sprawa nie pozostaje w kognicji sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, przedmiotową skargę jako niedopuszczalną odrzucił.