II SAB/Rz 26/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A." Sp. j. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności stanu technicznego oraz legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - postanawia – odrzucić skargę. II SAB/Rz 26/12 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...] maja 2012r. A Sp. j. z siedzibą w K. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego W. M. (zwana w dalszej części uzasadnienia "Spółką") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego w dalszej części uzasadnienia "PINB") w sprawie legalności stanu technicznego oraz legalności zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w postaci fermy kur prowadzonej przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną [...] z siedzibą J. (zwanej w dalszej części uzasadnienia "Spółdzielnią"). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011r., uzupełnionym pismami z dnia [...] sierpnia 2011r. oraz z dnia [...] września 2011r. Spółka wystąpiła do wskazanego wyżej organu o wszczęcie postępowania nadzorczo - budowlanego w sprawie legalności stanu technicznego i utrzymania, w związku ze zmianą przeznaczenia, obiektów budowlanych fermy kur prowadzonej przez Spółdzielnię. W odpowiedzi na wskazane wyżej pisma Powiatowy Inspektor Nadrowu Budowlanego w piśmie z dnia [...] września 2011 r. poinformował, że ujmie w planach kontroli na rok 2012r. obiekty Spółdzielni. Organ wyjaśnił, że w jego kompetencji znajduje się kwestia kontroli utrzymania obiektów, a nie mieszczą się kwestie dotyczące ochrony środowiska. Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2011r. PINB poinformował skarżącą spółkę, że organem właściwym do wydawania pozwoleń na realizację robót budowlanych oraz zmian sposobu użytkowania jest starosta. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wydaje pozwolenia na użytkowanie obiektów zrealizowanych obecnie. Pozwolenia na użytkowanie obiektów zrealizowanych przed 11 lipca 2003r. mogą znajdować się w gminach, archiwach urzędów rejonowych bądź w starostwie, czyli w organach, które wcześniej udzielały takich pozwoleń. Zgodnie z obowiązującą ustawą Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. , Nr 243, poz. 1623) i mając na uwadze fakt, że obiekty spółdzielni zrealizowane zostały kilkadziesiąt lat temu, PINB zgodnie z art. 62 tej ustawy władny jest do przeprowadzenia kontroli utrzymania tego obiektu. Nie leży natomiast w jego kompetencji ocena czy obiekty zostały zrealizowane z obecnie obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanych i prawnymi, a także kwestia przekroczenia bądź niespełnienia norm ochrony środowiska. W dniu [...] marca 2012r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zażalenie Spółki na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie legalności stanu technicznego oraz legalności zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, w których prowadzona jest ferma kur przez Spółdzielnię. Spółka wniosła o wyznaczenie PINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, nie dłuższego niż 14 dni; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie określonych art. 35 K.p.a., zarządzenie ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy j.w. oraz stwierdzenie że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] marca 2012r. w poszczególnych obiektach spółdzielni PINB przeprowadził kontrolę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na wskazane wyżej zażalenie wskazał, że pisma Spółki z dnia [...] sierpnia 2011r., z dnia [...] sierpnia 2011r. oraz z dnia [...] września 2011r. nie stanowią wniosku o wszczęcie postępowania, a stanowią skargę publiczną, o której mowa w art. 227 K.p.a. Skarga taka uruchamia tryb postępowania skargowego kończącego się zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi do czego zobowiązany jest organ zgodnie z art. 238 § 1 K.p.a. Postępowanie skargowe pozbawione jest cech samodzielnego jednoinstancyjnego kontrolnego postępowania. Informacji taka została udzielona skarżącemu w pismach z dnia [...] września 2011r. oraz z dnia [...] listopada 2011r. Z treści pism wynika, że PINB przeprowadzi stosowną kontrolę zgodnie z planem kontroli w 2012r., a o jej wynikach powiadomi Spółkę. Kontrola taka została rozpoczęta w dniu [...] marca 2012r. i do chwili obecnej nie została ukończona. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zażalenie na bezczynność przysługuje stronie jedynie w razie wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przedmiotowej sprawie postępowanie takie nie zostało wszczęte. Postępowanie jest natomiast wszczynane z urzędu w sytuacji, gdy w wyniku kontroli organ stwierdzi naruszenie przepisów prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] maja 2012r. Spółka złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nierozpatrzenia w terminie zażalenie na bezczynność PINB. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia WINB dodatkowego terminu rozpatrzenia sprawy. W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadrowu Budowlanego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego W. M. wniosła o zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji; określenie terminu załatwienia sprawy nie dłuższego niż 14 dni od doręczenie wyroku ze stwierdzeniem prawomocności poprzez wydanie decyzji, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Spółka zwróciła uwagę na zły stan techniczny obiektów fermy, w efekcie którego dochodzi do negatywnego oddziaływania na otoczenie, w szczególności na należącą do skarżącej spółki nieruchomość obejmującą działki o nr 3877/34, 3877/35, 3877/6 w obrębie nr 0001 – J., gdzie w zabytkowym obiekcie budowlanym prowadzona jest przez stronę skarżącą handlowo – usługowa działalność gospodarcza w postaci obiektu gastronomicznego (Dwór [...]). Wskazano, że niedrożność kanalizacji służącej do odprowadzania obornika oraz zły stan techniczny płyt przykurnikowych oraz płyt znajdujących się wewnątrz kurnika powoduje gromadzenie się ptasich odchodów w postaci rozlewisk, a także kierowanie ich przekopami do W. Ponadto na spornej nieruchomości gromadzone są także odchody przywożone z innego obiektu znajdującego się w W. Ilość składowanych odchodów odpowiada kurnikowi na powyżej 40 000 sztuk kur. Spółka zarzuciła, że Spółdzielnia nie uzyskała decyzji administracyjnej o pozwoleniu na zmianę przeznaczenia obiektu i jego przebudowę. Wcześniej prowadzona tam była produkcja w postaci chowu bydła, trzody chlewnej i nie wymagała podobnych urządzeń oraz składowania obornika na nieruchomości systemem bezściółkowym. Spółka wyraziła pogląd, że skoro podanie z dnia [...] sierpnia 2011r., złożone do właściwego organu spowodowało wszczęcie postępowania nadzorczo – budowlanego w trybie art. 61 K.p.a., to organ zobowiązany był załatwić sprawę przez wydanie decyzji (postanowienia) nakładającej na Spółdzielnię obowiązki określone w art. 83 ust 1 w zw. z art 71a lub 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, o ile materiał dowodowy okazałby się dostateczny do nałożenia takich obowiązków albo decyzji na podstawie art. 105 K.p.a. o umorzeniu postępowania w razie, gdyby materiał dowodowy wykazał, że w sprawie nie doszło do sygnalizowanych naruszeń prawa. Skarżąca spółka podała, że w przedmiotowej sprawie został naruszona zasada szybkości postępowania określona w art. 12 § 1 K.p.a., a uszczegółowiona w art. 35 K.p.a. i naruszenie to miało charakter rażący, termin załatwienia sprawy został przekroczony bowiem aż 9 – krotnie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że akta sprawy w związku ze złożeniem przez Spółkę zażalenia na bezczynność WINB do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały przekazane do WINB. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w związku z pismami Spółki organ w dniu [...] marca 2012r. rozpoczął kontrolę utrzymania obiektów budowlanych należących do Spółdzielni, która jednak nie została zakończona z uwagi na brak akt przedmiotowej sprawy. Po jej zakończeniu, w zależności od przedłożenia przez właściciela dokumentów, organ będzie prowadził dalsze czynności przewidziane przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz.270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt. 8 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w przypadkach określonych art. 3 § 2 pkt. 1 - 4a, którymi są; 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w poprzednich punktach akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Mając na uwadze przytoczone wyżej uprawnienia sadów administracyjnych w zakresie bezczynności, a więc w przedmiocie żądania skargi, wskazać należy charakter czynności kontrolnych dokonywanych w sprawie przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane /Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm./. Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Na kanwie przytoczonego wyżej przepisu w doktrynie i orzecznictwie ukształtował się pogląd, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego /Z. Niewiadomski , Komentarz do ustawy - Prawo budowlane wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 s. 701, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1108/09 https://cbois.nsa.qov.pl/. Oznacza to więc, że jedynie dokonane w postępowaniu kontrolnym ustalenia stwierdzające naruszenie przepisów Prawa budowlanego obligują organ do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia postępowania stosownym rozstrzygnięciem. Dokumentacja zaś, sporządzona przez organ na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego współtworzy wówczas materiał dowodowy w sprawie. Natomiast wynik kontroli, przeprowadzonej na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego niestwierdzający naruszeń tego prawa podlega procedurze określonej Działem VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a ta nie podlega zaskarżeniu w toku instancji, ani też w drodze skargi do sądu administracyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy, bezspornym między stronami jest, że w oparciu o wniosek skarżącej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] marca 2012 r. kontrolę utrzymania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr 3928 położonej w T. Kontrola ta nie została zakończona, a więc ocena czy ewentualnie zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego implikujące wszczęcie postępowania i zakończenia stosowną decyzją jest przedwczesna na tym etapie. Taki stan sprawy przesądza, że w świetle przytoczonego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt. 1 - 4a i pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest podstaw do rozpoznania skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego /tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1500/09, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 2132/10 http://orzeczeńia.nsa.qov.pl/. W tym stanie sprawy skoro sprawa nie pozostaje w kognicji sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ zobowiązany jest skargę jako niedopuszczalną odrzucić.