II SA/Gl 160/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. J. M. poinformowała Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ż., że przy położonej w sąsiedztwie posesji wykonywane jest ogrodzenie ograniczające możliwość wjazdu na teren jej działki. W dniu [...] r. pracownik Inspektoratu w obecności L. J. i J. M. przeprowadził kontrolę budowy ogrodzenia na posesji nr A przy ul. A w Ż.. Podczas oględzin stwierdzono, że w [...] 2006 r. L. J. wykonał ogrodzenie składające się z dwóch słupów oraz przęseł. L. J. oświadczył, że brama ma charakter tymczasowy, a wcześniej w jej miejscu istniał garaż wraz z wjazdem. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż zgodnie z Uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. ulica A w Ż. posiada status drogi publicznej. Nadto w myśl Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ż. na terenach dróg publicznych - [...] wprowadza się zakaz zabudowy wewnątrz linii rozgraniczających dróg (zakaz nie dotyczy wiat, zadaszeń dla przystanków komunikacji zbiorowej, kiosków itp.). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., działając jako organ I instancji, nakazał L. J. dokonać rozbiórki części ogrodzenia posesji nr A przy ul. A w Ż. wykonanej od strony drogi gminnej tj. dwóch słupów stalowych dwuteowych wraz z zamocowaną do nich bramą. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowy fragment ogrodzenia L. J. wykonał samowolnie w 2006 r. Ogrodzenie to znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej, tj. ul. A. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych i innych miejsc publicznych wymaga uprzedniego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, czego w niniejszej sprawie inwestor nie dopełnił. Nadto, z uwagi na to, że § [...] pkt [...] lit. [...]) obowiązującego planu miejscowego wprowadził zakaz zabudowy wewnątrz linii rozgraniczających dróg, nie istnieje możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego ogrodzenia, dokonana budowa pozostaje bowiem w sprzeczności z ustaleniami planu. W konsekwencji zasadnym jest zastosowanie art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczenie rozbiórki przedmiotowego fragmentu ogrodzenia. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej L. J. wyraził niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia zarzucając sprzeczność sentencji decyzji z ustalonym stanem faktycznym i prawnym. W miejscu zlokalizowania bramy uprzednio stał bowiem garaż, który był zlokalizowany bliżej krawędzi jezdni niż obecnie postawiona brama wjazdowa. Wybudowanie bramy wjazdowej było zatem tylko odtworzeniem już istniejącej zabudowy i to zlokalizowanym głębiej w obrębie działki nr B niż zabudowa istniejąca uprzednio. Zdaniem strony organ I instancji nie dokonał nadto faktycznego i prawnego ustalenia granic faktycznego przebiegu ulicy pomimo, że przyjęty przebieg ul. A obejmuje część nieruchomości, która stanowi własność odwołującego się. L. J. podniósł także, iż jego zdaniem montaż bramy był w istocie tylko remontem istniejącego ogrodzenia, a nie budową nowego. Z tego względu zgłoszenie budowy ogrodzenia nie było, zdaniem strony, wymagane. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wyczerpująco rozpoznał sprawę, przeanalizował wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, wydając zaskarżoną decyzję w sposób jasny i prawidłowy ją uzasadnił. Organ drugoinstancyjny podzielił przekonanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., iż w obecnym stanie prawnym budowa ogrodzenia od strony ulic i dróg publicznych wymaga zgłoszenia do właściwego organu, a L. J. warunku tego nie spełnił. Z uwagi natomiast na sprzeczność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego niedopuszczalna jest legalizacja samowoli. Organ II instancji wskazał nadto L. J., iż obiekty istniejące mogą nie odpowiadać ustaleniom planu miejscowego, jednak gdy wystąpi potrzeba ich przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub ponownego odtworzenia obiektu to nowe części obiektu lub cały obiekt muszą odpowiadać przepisom obowiązującym w czasie realizacji robót, a także ustaleniom zawartym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji ta część ogrodzenia wokół posesji L. J., która nie została obecnie przebudowana nie może być przedmiotem ingerencji organów nadzoru budowlanego natomiast wszystkie zmiany ogrodzenia muszą już uwzględniać obowiązujące prawo miejscowe. Pismem z dnia [...] 2007 r. L. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż.. W uzasadnieniu L. J. kolejny raz podniósł, iż w miejscu wybudowanej bramy uprzednio stał garaż zlokalizowany bliżej krawędzi jezdni niż obecnie postawiona brama wjazdowa. Nadto zgodnie z wypisem z mapy ewidencyjnej ta część nieruchomości, na której wybudowano bramę stanowi własność L. J., a bezpodstawność decyzji potwierdza fakt, że decyzją nie objęto całości ogrodzenia lecz tylko bramę. L. J. podkreślił, iż nie dokonywał żadnych zmian wymagających zgłoszenia albowiem w miejscu, w którym stal garaż zamontował jedynie bramę ogrodzeniową uzupełniającą istniejący od lat ciąg ogrodzenia. Niezrozumiałym jest zatem, skoro przedmiotem decyzji jest tylko rozbiórka bramy wjazdowej a nie całego ogrodzenia, dlaczego pozostała część ogrodzenia jest zdaniem organu I instancji zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a jedynie brama pozostaje z planem tym w sprzeczności. Skarżący podkreślił także, iż nikt nie konsultował z mieszkańcami zaliczenia ul. A do dróg publicznych. Nadto w przeszłości właściciele nieruchomości przy ul. A nr A dobrowolnie przesunęli ogrodzenie przeznaczając część nieruchomości pod poszerzenie ulicy bez żądania jakiegokolwiek odszkodowania. Tym samym nakaz zdemontowania bramy w istniejącym od lat ogrodzeniu stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie elementarnych zasad współżycia społecznego oraz prawa własności. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowym pismem procesowym z dnia [...] 2007 r. L. J. zwrócił się z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji argumentując, iż na posesji są psy oraz mienie wymagające zabezpieczenia, a nadto trwająca zima uniemożliwia rozebranie bramy. Zarządzeniem z dnia 16 kwietnia 2007 r. wniosek L. J. został przez Sąd pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na nie uzupełnienie przez skarżącego braku formalnego pisma, pomimo stosownego wezwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwym bowiem w sprawie jest, iż L. J. w roku 2006 wykonał od strony mającej status drogi publicznej ul. A w Ż., wewnątrz jej linii rozgraniczających, fragment ogrodzenia posesji nr A tj. dwóch słupów stalowych dwuteowych wraz z zamocowaną do nich bramą. Podzielić należy w tej mierze w całej rozciągłości przekonanie orzekających w sprawie organów, iż dopuścił się on tym samym samowoli budowlanej, zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przywołany przepis ma charakter bezwzględny i nie przewiduje wyjątków. Wbrew twierdzeniom skarżącego dla oceny dokonanej budowy jako samowoli nie ma zatem znaczenia fakt wykonania słupów i zamocowania bramy w ogrodzeniu, które w przeszłości już istniało, ani też fakt wykonania przedmiotowego fragmentu ogrodzenia w odległości dalszej od krawędzi drogi niż zabudowa istniejąca w tym miejscu w przeszłości (garaż wraz z wjazdem). Bezspornym w sprawie jest natomiast, iż zgłoszenia wymaganego prawem inwestor nie dokonał, co L. J. sam przyznaje twierdząc jednak, iż jego zdaniem zgłoszenie takie nie było konieczne. W konsekwencji powyższych ustaleń wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Analogicznie zatem jak w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę także w razie wybudowania lub budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu. W istocie jednak także i w tych przypadkach, w razie zaistnienia przewidzianych prawem przesłanek, możliwa jednak jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu. W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać winien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ wybudowanego lub będącego w budowie obiektu – por. szerzej np. Z. Niewiadomski /w:/ T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, Z. Niewiadomski, A. Plucińska-Filipowicz: Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 519 i nast. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, w wyniku wystąpienia których możliwe jest, pod warunkiem przedłożenia przez inwestora stosownych dokumentów i uiszczenia określonej prawem opłaty, odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia określa art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do przywołanego przepisu ewentualna legalizacja jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Jak wynika z całości przedłożonego Sądowi materiału dowodowego część działki nr B położona jest w strefie oznaczonej w obowiązującym planie miejscowym symbolem [...]– Tereny dróg publicznych. W odniesieniu do terenów tych plan w § [...] pkt [...] podpunkt [...]lit. [...]) przewiduje zakaz zabudowy wewnątrz linii rozgraniczających, za wyjątkiem wiat, zadaszeń dla przystanków komunikacji zbiorowej, kiosków itp. Przytoczony zakaz nie wprowadza dalszych wyjątków, identycznie traktując zatem jako niedopuszczalną zarówno budowę obiektu nowego, na terenie, na którym do tej pory zabudowy nie było, jak też budowę obiektu w miejscu, w którym poprzednio inna zabudowa już istniała. Tym samym dokonana przez L. J. budowa bramy stanowiącej fragment ogrodzenia, pomimo, iż w przeszłości zabudowa w miejscu tym istniała, pozostaje w sprzeczności z wyżej cytowanym ustaleniem planu miejscowego, co w efekcie uniemożliwia legalizację powstałej samowoli budowlanej. W konsekwencji decyzję organu I instancji uznać należy za poprawną. Prawidłowo organ ten ocenił bowiem powstały stan faktyczny i poprawnie zastosował w stosunku do niego art. 49b ustawy Prawo budowlane nakazując rozbiórkę obiektu, który z uwagi na sprzeczność z zapisami planu miejscowego nie mógł podlegać legalizacji. W konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy też zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Wbrew twierdzeniom skarżącego objęcie decyzjami orzekających w sprawie organów jedynie nowo postawionej bramy, a nie całości ogrodzenia, nie dowodzi ich niekonsekwencji i bezzasadności podjętych rozstrzygnięć. Prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne mogło bowiem dotyczyć jedynie takiej sprzecznej z ustaleniami planu miejscowego budowy, która w okresie obowiązywania tegoż planu została dokonana, nie mogło zatem objąć tej pozostałej części ogrodzenia, która wedle ustaleń organów nadzoru budowlanego istniała przed wejściem w życie planu. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez skarżącego argumentów dotyczących braku racjonalności nakazu dokonania rozbiórki przedmiotowego fragmentu ogrodzenia oraz sprzeczności takiego nakazu z zasadami współżycia społecznego Sąd wskazuje, iż przytoczone powyżej przepisy nie dopuszczające legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu pozostającego w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują wyjątków o charakterze ekonomicznym bądź społecznym. Nadto podkreślenia wymaga, iż sądy administracyjne nie orzekają na zasadach słuszności wynikających z reguł współżycia społecznego, lecz władne są jedynie badać legalność zaskarżonych decyzji, czyli ich zgodność z przepisami prawa. W konsekwencji nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące indywidualnej oceny celowości dokonania przedmiotowej rozbiórki, jak też zgodności wydanych rozstrzygnięć z zasadami słuszności. Odnosząc się natomiast do tych twierdzeń skarżącego, które zarzucają orzekającym w sprawie organom naruszenie, poprzez nakaz rozbiórki części ogrodzenia, przysługującego mu prawa własności powodując w konsekwencji niemożność zabezpieczenia własnej działki (psów, mienia itp.) Sąd zwraca skarżącemu uwagę na to, iż zakaz zabudowy w liniach rozgraniczających dróg nie wynika z decyzji orzekających w sprawie organów lecz z ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Z mocy zaś art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (a więc także w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.