II SA/Gl 1627/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], umorzył postępowanie wszczęte na skutek wystąpienia J. D. w przedmiocie legalności wykonywania przez uczestników postępowania W. B. i J. B. robót budowlanych na działce nr 1 w B.. Na skutek wniesionego odwołania od decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Powyższa decyzja została zaskarżona do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 248/06 oddalił skargę. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. WINB rozpoznając odwołanie od decyzji, w dniu [...]r. wydał decyzję znak [...], umarzając postępowanie odwoławcze. Na skutek skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 356/08, stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r., WINB decyzją z dnia [...]r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek skargi na powyższą decyzję WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Gl 452/09 stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia [...]r., nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Z. z dnia [...]r., nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.), postanowił umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podał m. in., że kontrola posesji W. B. i J. B. przeprowadzona przez organ w dniu [...]r. wykazała, że rozbudowa budynku zrealizowana została z pewnymi odstępstwami w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy R.z dnia [...] r. znak [...]. Stwierdzono, że na elewacji wschodniej na parterze budynku nie wykonano okna pod balkonem, natomiast wykonano dodatkowe okno na elewacji południowej. Ponadto ściany zewnętrzne budynku wykończono sidingiem w kolorze białym (projekt przewidywał tynk cementowo-wapienny), pokrycie dachu wykonano z bitumicznych płyt falistych, typu "ONDULINE" w kolorze bordowym (projekt przewidywał pokrycie dachówką lub blachą ocynkowaną). Wymiary zewnętrzne budynku i zagospodarowanie działki zgodne są z zatwierdzony projektem budowlanym. W dniu [...]r. Urząd Gminy R.przekazał do akt sprawy wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R.nr [...], obowiązującego w okresie realizacji przedmiotowej inwestycji. Zapis §2 m.p.z.p. określa zasady kształtowania formy architektonicznej dla noworealizowanych budynków mieszkalnych i gospodarczych. Zasady te określają w ust. 1 pkt d): kolorystykę pokryć dachu – barwy ciemne oraz tynków – barwy jasne. Przepisy m.p.z.p. nie precyzują materiałów przewidzianych do wykonania pokryć dachowych i elewacji, nie określają również zakazów w tym zakresie. Wykonane wykończenie elewacji budynku w kolorze białym oraz pokrycie dachowe w kolorze bordowym nie narusza ustaleń m.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 36a p.b. wykonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku stanowią tzw. nieistotne odstąpienie i nie wymagają wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych. Zatem dalsze prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie przez organ jest bezzasadne. Powyższa decyzja została zaskarżona w drodze odwołania przez J. D., który nie zgadzał się z zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji. WINB decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniesionego w ustawowym terminie odwołania J. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał m. in., że organ powiatowy w sposób prawidłowy ocenił, iż odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mają charakteru istotnego w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b., bowiem odstępstwa te nie dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, nie dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tzn.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, nie dotyczą zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, nie dotyczą zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Pomimo, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy R.z dnia [...]r., znak: [...], przewidywała "tynki - barwy jasne", nie oznacza to, że inwestor wykonując elewację z sidingu naruszył decyzję, gdyż nie przewidywała ona nakazu użycia wyłączenie tynku, ani nie zakazywała użycia innych materiałów na elewację. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dniu 25 kwietnia 2004 r., kiedy rozpoczęto roboty budowlane związane z ociepleniem ścian zewnętrznych spornego budynku, poprzez ułożenie na nich sidingu, nie przewidywał zakazu użycia sidingu na elewację zewnętrzną budynku. Nie przewidywał on także nakazu użycia wyłącznie tynku na elewację zewnętrzną budynku. Ponadto przedmiotowa inwestycja w tym zakresie nie narusza także obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...]Rady Gminy R.z dnia [...]. (Dz. U. Woj. [...]). Natomiast w kwestii zrealizowania okna, które nie było przewidziane w zatwierdzonym projekcie organ zaznacza, że nie narusza ono przepisów techniczno - budowlanych, bowiem znajduje się ono w odległości większej niż 4m od działek sąsiednich. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisu art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zostało przeprowadzonych szereg czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Poza tym wszelkie zarzuty skarżącego pod adresem decyzji wydanych przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego nie znajdują uzasadnienia, bowiem decyzje te, jako ostateczne, korzystają z domniemania mocy obowiązującej (art. 16 § 1 k.p.a.). Obowiązują one tak długo, dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie i na zasadach określonych w przepisach procedury administracyjnej. Skargę z dnia [...]r. na powyższą decyzję WINB złożył J. D.. Podtrzymał swe argumenty z odwołania dodając, że został wykluczony z postępowania, by organ mógł wydać pozwolenie na użytkowanie samowoli. Potem podobna sytuacja się powtórzyła, by organ mógł wydać pozwolenie na rozbudowę samowoli. Naruszono przepisy k.p.a. oraz Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Organ, mając na uwadze zalecenia WSA w Gliwicach wyrażone w uzasadnieniu wyroku sygn. II SA/Gl 452/09 z dnia 6 listopada 2009 r., po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania, w tym J. D., w dniu [...]r. przeprowadził kontrolę przedmiotowej posesji. Została ona przeprowadzona przy udziale właścicieli działki W. B. i J. B.. J. D., pomimo potwierdzenia odbioru zawiadomienia o kontroli, w niej nie uczestniczył. W jej trakcie sporządzono protokół wraz z opisem inwestycji, a na podstawie pomiarów stwierdzono, że wymiary dokonanej rozbudowy zgodne są z projektem. Sporządzono także dokumentację zdjęciową inwestycji i przyległego terenu, a na planie sytuacyjnym, obejmującym działkę i budynek, zaznaczono niezbędne wymiary. Kontrola posesji przeprowadzona przez organ w dniu [...]r. wykazała, że rozbudowa przedmiotowego budynku zrealizowana została z pewnymi odstępstwami w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy R.z dnia [...]r. znak [...]. Stwierdzono, że na elewacji wschodniej na parterze budynku nie wykonano okna pod balkonem, natomiast wykonano dodatkowe okno na elewacji południowej. Ponadto ściany zewnętrzne budynku wykończono sidingiem w kolorze białym, a projekt przewidywał tynk cementowo-wapienny. Pokrycie dachu wykonano z bitumicznych płyt falistych, typu Onduline w kolorze bordowym, podczas gdy projekt przewidywał pokrycie dachówką lub blachą ocynkowaną. W dniu [...]r. organ pozyskał jednak z Urzędu Gminy R. wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy, który obowiązywał w okresie realizacji przedmiotowej inwestycji. §2 m.p.z.p. normuje zasady kształtowania formy architektonicznej dla noworealizowanych budynków mieszkalnych i gospodarczych. Wg §2 ust. 1 pkt d) kolorystyka pokryć dachu jest określana jako "barwy ciemne". Z kolei dla tynków wymagane są barwy jasne. Przepisy m.p.z.p. nie precyzują przy tym materiałów wymaganych do wykonania pokryć dachowych i elewacji, a przede wszystkim nie wprowadzają zakazów w tym zakresie. Stąd organ prawidłowo ustalił, że wykonane wykończenie elewacji budynku w kolorze białym oraz pokrycie dachowe w kolorze bordowym nie naruszało i nie narusza ustaleń m.p.z.p. (organ odwoławczy odniósł się także do planu z 2014 r.). Mając zatem na uwadze treść art. 36a p.b. należy uznać, że wykonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku stanowią jedynie tzw. "nieistotne odstąpienie" i nie wymagają wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych. Odstępstwa te nie dotyczą bowiem zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tzn.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, nie dotyczą zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nie dotyczą także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należycie uzasadnił swe rozstrzygnięcie, odnosząc się nie tylko do samego obiektu, ale także do zagospodarowania działki. Natomiast w kwestii zrealizowania okna, które nie było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, należy zaznaczyć, że nie narusza ono przepisów techniczno - budowlanych, bowiem znajduje się ono w odległości większej niż 4m od działek sąsiednich. J. D. złożył do akt sprawy nadto pismo z dnia [...] r., zawierające żądanie sprawdzenia treści i merytorycznego rozpoznania decyzji Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...]r. oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...]r. Decyzje te – jak ustala organ – odnoszą się do istniejącego na działce budynku (przed rozbudową) na użytkowanie którego Weronika i J. B. uzyskali pozwolenie wyrażone w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...]r. Nadto, kwestia zarzutów J. D. dotycząca odbudowania budynku po spaleniu została rozpatrzona już wcześniej przez WSA w Gliwicach. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 248/06, uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. o pozwoleniu na użytkowanie budynku odbudowanego w wyniku spalenia ma przymiot ostateczności, podobnie jak decyzja Wójta Gminy R.z dnia [...]r. znak [...], udzielająca pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Korzystają zatem z domniemania mocy obowiązującej, obowiązując tak długo, dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego we właściwym trybie (art. 16 §1 k.p.a.). Zatem, ponowne zarzuty Skarżącego pod adresem tych decyzji w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, do których Skarżący nawiązuje po części także w skardze do Sądu, nie znajdują uzasadnienia. Sama skarga stanowi z kolei jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia organu, nie zawierając żadnych argumentów, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z poszanowaniem art. 77 §1 i 80 k.p.a. Organy przeprowadziły szereg czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w tym nakazane przez Sąd. Postępowanie z różnych powodów toczyło się długo i brak jest racjonalnych powodów do dalszego jego przedłużania. Ponieważ postępowanie zostało zainicjowane na skutek "prośby o interwencję" z dnia [...]r., kierowanej do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego i podpisanej przez J. D., a zasadą jest prowadzenie postępowań w tym zakresie z urzędu (art. 84 p.b. i kolejne), stąd i do zaakceptowania jest forma rozstrzygnięcia w postaci umorzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., II OSK 1364/11). Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.