II SA/Gl 163/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 381/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. dnia [...] r. nr [...]. Jednocześnie orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent Miasta M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku Z. S. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości niezabudowanej, położonej w M. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 1 ust 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że mimo iż wnioskodawca spełnia przesłanki podmiotowe ustawy, albowiem jest osobą fizyczną i w dniu 13 października 2005 r. posiadał prawo użytkowania wieczystego to jednak w sprawie nie została spełniona przesłanka przedmiotowa, albowiem nieruchomość nie mieści się w katalogu rodzaju nieruchomości wskazanym w art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. wynika, że nie jest ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, garaże czy rolę. Również wypis z ewidencji gruntów nie potwierdza, aby był to grunt rolny lub przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i garaże. W ocenie organu nie można przedmiotowej nieruchomości uznać za nieruchomość rolną również w rozumieniu Kodeksu cywilnego, nadto ustawa wyklucza przekształcenie nieruchomości przeznaczonych w planach lub decyzją o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Tereny przeznaczone w Studium na cele rolne są oznaczone symbolami R, RU RM, natomiast przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające ze Studium oznaczono symbolami: GII - co oznacza handel hurtowy i giełdowy, składy transport, nieuciążliwa produkcja, EI - oznaczającym kompleksy leśne, a także symbolem D1/2 (18) oznaczającym drogi dojazdowe. A zatem w Studium działka jest przeznaczona na cele inne niż rolne. Organ podał, że dla zdefiniowania nieruchomości rolnej pomocny może być art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266), cytując jego brzmienie. Powołując się na przepis § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) organ wskazał, że do gruntów leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych należą m.in. grunty oznaczone symbolem Lz lub w przypadku zadrzewień śródpolnych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą symbolem Lz i odpowiednim symbolem użytku gruntowego. Przedmiotowa nieruchomość w ewidencji gruntów określana jest jako dr czyli droga oraz Lz-Ps oznaczający grunty zadrzewione i zakrzewione. Organ wskazał również, że zgodnie z § 67 ww. rozporządzenia grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione to odrębna kategoria w stosunku do użytków rolnych. Uwzględniając wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w przytoczonym powyżej orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 381/09, organ określił charakter przedmiotowej nieruchomości na dzień 13 października 2005 r. tj. dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i przyjął, że była to nieruchomość leśna. Powyższe ustalenie oparł o zapisy w Księdze Wieczystej KW nr [...], gdzie działkę oznaczono symbolem Ls V co, zgodnie z ww. rozporządzeniem oznaczało lasy. Natomiast z operatu ewidencji gruntów i budynków wynika, że dla działki nr [...] na dzień 13 października 2005 r. pole powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych zgodnie z § 60 ww. rozporządzenia stanowiły drogi o pow. 130 m² i Lz-PsV o pow. 3275 m², co zgodnie z § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia oznacza zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą z podaniem symbolu użytku gruntowego PsV – pastwiska trwałe. Organ podkreślił, że wniosek Z. S. dotyczący zmiany oznaczenia użytku gruntu został złożony w dniu 31 października 2005 r. a zatem na dzień 13 października 2005 r. nieruchomość stanowiła grunt leśny. Za taki przyjęciem przemawia również fakt, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie została wydana przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych decyzja o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych. Realizując wytyczne Sądu w zakresie dokonania oceny przydatności przedmiotowej nieruchomości do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, organ I instancji opierając się na opinii uprawnionego klasyfikatora gruntów stwierdził, iż nie ma możliwości, aby nieruchomość była uprawiana jako grunt rolny. W odwołaniu od tej decyzji Z. S. podniósł, że kwestionowana decyzja jest błędna bowiem została oparta na przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem, w ocenie odwołującego w sprawie winny mieć zastosowanie wyłącznie przepisy Kodeksu cywilnego w związku z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż jako przepisy rangi ustawowej mają pierwszeństwo nad przepisami rozporządzenia. W definicji nieruchomości rolnej, zawartej w art. 1 ust. 1 zd. drugie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, znalazło się odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego z jednoczesnym wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Zgodnie natomiast z regulacją Studium przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości określono m.in. jako kompleksy leśne, co w związku treścią art. 46¹ Kodeksu cywilnego pozwala przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością rolną. Takie stanowisko znajduje dodatkowe uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Bowiem zdaniem odwołującego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości odpowiada definicji gruntu rolnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy tj. grunt parku wiejskiego oraz pod zadrzewieniami i zakrzewionymi śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi. Odwołujący powołał się także na intencję ustawodawcy, który jego zdaniem wprowadzając ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości miał na celu umożliwienie obywatelowi pełnego wykorzystania swojej nieruchomości. Rozpatrując złożone odwołanie działający z upoważnienia Wojewody [...] Dyrektor Wydziału Nadzoru Właścicielskiego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej jako działka nr [...] położonej w M. Organ II instancji wskazał, że brak planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości uniemożliwia dokonanie jej oceny w świetle art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zatem należy posłużyć się przepisami pozwalającymi na określenie cech gruntu i możliwości jego wykorzystania zakresie działalności wytwórczej w rolnictwie tj. danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, w dniu 13 października 2005 r. była w ewidencji gruntów i budynków oznaczona symbolami Lz-Ps V i dr. Organ II instancji wskazał, że symbol Lz PS, zgodnie z klasyfikacją zawartą w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oznacza zadrzewienia śródpolne zaistniałe na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. z 1956 r. nr 19 poz. 97 z późn. Zm.) klasyfikacją tą objęte są grunty rolne, grunty pod lasami oraz grunty pod wodozbiorami o pow. do 10 ha. Zgodnie z § 68 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione stanowią odrębną od użytków rolnych kategorię gruntów, natomiast załącznik nr 6 do powołanego rozporządzenia definiując grunty zadrzewione i zakrzewione wymienia między innymi grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze od 0,10 ha oraz śródpolne skupiska drzew i krzewów nie zaliczone do lasów. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego na szczególną uwagę zasługuje art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (t.jedn. Dz.U. z 2010 nr 193 poz. 1287 ) prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym podstawą między innymi planowania przestrzennego, gospodarczego i gospodarki gruntami powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt II FSK 1506/05 w którym Sąd stwierdził, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków. Organ powołał się również na złożone w toku sprawy wyjaśnienia uprawnionego klasyfikatora gruntów, który stwierdził, że z uwagi na pokrywające przedmiotową działkę zalesienia i zadrzewienia nie ma możliwości, aby była ona uprawiana w całości jako grunt rolny. Również słaba jakość gleby i niewielka powierzchnia nieruchomości uzasadniają stwierdzenie, że jedynie w przypadku poniesienia znacznych nakładów, środków i starań przedmiotowa nieruchomość będzie mogła być wykorzystana do produkcji roślinnej, ogrodniczej lub sadowniczej. Także ewentualna hodowla zwierząt będzie wymagała zapewnienia zaplecza w postaci zabudowań. Wreszcie organ odwoławczy podniósł, że sam odwołujący pomimo złożonego oświadczenia nie podjął żadnych działań zmierzających do przystosowania nieruchomości do prowadzenia rolniczej działalności wytwórczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. S. powtórzył swoje zarzuty zawarte w odwołaniu i dodatkowo wskazał, że argumentacja organu odwoławczego zmierzająca do wykazania, że przedmiotowa nieruchomość nie może stanowić nieruchomości rolnej, gdyż produkcja na niej nie będzie opłacalna jest całkowicie bezpodstawna. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. skarżący podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, zwracając uwagę, ze tylko 400 m z całej działki to teren zadrzewiony i zakrzewiony. Nadto dodał, że wszystkie graniczące działki są działkami rolniczymi. Pełnomocnik Wojewody potrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, informując, ze rolnicze wykorzystanie działek sąsiednich nie może przesądzać o charakterze przedmiotowej działki . Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej powyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym aktem prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 1 ust.1 tej ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. W sprawie bezspornym jest, że skarżący Z. S. spełnia warunki podmiotowe zawarte we wskazanym powyżej przepisie, bowiem jest on osobą fizyczną i aktem notarialnym z dnia [...] r. nabył prawo użytkowania wieczystego objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości niezabudowanej położonej w M. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie nie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie została wydana dla niej decyzja o warunkach zabudowy. Wskazać należy również, że z odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (KW nr [...] ) wynika, że na dzień 13 października 2005 r. tj. dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, działkę oznaczono symbolem Ls V co, zgodnie z wymienionym rozporządzeniem oznaczało lasy. Natomiast z operatu ewidencji gruntów i budynków wynika, że dla działki nr [...] pole powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych stanowiły drogi o pow. 130 m² i Lz-PsV o pow. 3275 m², co oznacza zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą z podaniem symbolu użytku gruntowego PsV – pastwiska trwałe. Cytowany przepis odnosząc się do pojęcia nieruchomości rolnej odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 46¹ Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Art. 46¹ Kodeksu jest podstawowym przepisem zawierającym definicję kodeksową nieruchomości rolnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Cechą wyróżniającą nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej (E. Skowrońska Bocian, [w:] K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny, Tom I, Warszawa 2002, s. 131). Dla zakwalifikowania nieruchomości rolnej wystarczy możliwość takiego wykorzystania. Wieloznaczność zwrotów użytych w przepisie art. 46¹ Kodeksu cywilnego nie pozwala oprzeć zawartej tam definicji jedynie na kryterium językowym, mimo wielokrotnie podkreślanego w literaturze przedmiotu znaczenia wykładni gramatycznej jako pierwszej i najpewniejszej spośród wszystkich metod. Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, iż wskazuje on na czysto agronomiczne cechy gruntu, jakie powodują, że uzyskiwanie na nim produktów rolnych jest fizycznie możliwe. Co więcej, uzyskiwanie z gruntu płodów rolnych nie musi faktycznie następować, wystarczy istnienie potencjalnej możliwości uzyskiwania z gruntu płodów rolnych znajdującej swe uzasadnienie we fizyczno-agronomicznych właściwościach gruntu (por. A. Lichorowicz, Glosa do wyroku SN z dnia 2 czerwca 2000 r., II CKN 1067/98, opubl. OSP 2001/2/27). Podkreślić należy, że z operatu ewidencji gruntów i budynków wynika, że w przeważającej części obszar przedmiotowej nieruchomości został oznaczony symbolem Lz-PsV, co oznacza zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą z podaniem symbolu użytku gruntowego PsV – pastwiska trwałe. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pojęcie nieruchomości rolnej można rozciągnąć na tak oznaczoną nieruchomość, albowiem nie można wykluczyć, że przy zastosowaniu odpowiednich zabiegów będzie mogła być na niej prowadzona produkcja roślinna lub zwierzęca. Wobec takiego przyjęcia, za błędne należy uznać postępowanie organów pierwszej i drugiej instancji, które opierając się na treści rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stwierdziły, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością rolną. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do odwoływania się do treści tego rozporządzenia i wprowadzonego tam rozróżnienia na grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione i odrębnie na użytki rolne, skoro rozstrzygnięcie można było oprzeć na przepisach rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi. Tak zostały określone grunty posiadane przez skarżącego. Skorzystanie zatem przez organy z danych z ewidencji gruntów w połączeniu z właściwą interpretacją przepisów art. 46¹ Kodeksu cywilnego oraz wymienionej powyżej ustawy było w przedmiotowej sprawie wystarczające dla dokonania ustaleń i rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, z uwagi na dane z ewidencji gruntów, a także znajdujące się w aktach oświadczenie skarżącego o zamiarze posadzenia na działce drzew owocowych, odmowa pozytywnego załatwienia wniosku dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była nieuzasadniona. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. ----------------------- 8