II SA/Gl 1640/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), a także art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku W. L. z dnia 9 maja 2014 r., uzupełnionego w dniu 5 czerwca 2014 r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku hotelowego przy ul. [...] w G. (działka nr 1, obręb [...]) z przeznaczeniem na budynek mieszkalny z pokojami na wynajem. W uzasadnieniu podał m. in., że wg zamierzenia zgłaszającego kondygnacja piwnicy będzie mieścić garaż, pomieszczenia gospodarcze i część zaplecza kuchennego, parter zajmować będzie, jak dotychczas, funkcja gastronomiczna, węzły sanitarne, pomieszczenia biurowe, socjalne i gospodarcze, natomiast na piętrze będą się znajdować pokoje na wynajem z własnymi łazienkami. Z pomieszczeń związanych z pełnieniem dotychczasowej funkcji hotelowej wyodrębnione mają zostać dwa lokale mieszkalne na I piętrze. Teren położony przy ul. [...] w G., obejmujący działkę nr 1 (obręb [...]) od dnia [...] r. objęty został ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. dla obszaru obejmującego rejon "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...]r. Zgodnie z ustaleniami wskazanego planu, działka nr 1 położona jest na terenie opisanym symbolem 10U, z przeznaczeniem podstawowym zabudowa usługowa, a także zabudowa zamieszkania zbiorowego, taka jak hotel, schronisko turystyczne, internat, dom studencki, dom rencistów. Na terenie oznaczonym symbolem 10U plan miejscowy nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej. W świetle powyższego zmiana sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek mieszkalno-usługowy jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie z dnia [...] r. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. złożył W. L., podnosząc że przedmiotowa decyzja narusza następujące przepisy: 1) art. 6 k.p.a., poprzez wybiórcze stosowanie zapisów planu oraz wybiórcze i sprzeczne z regułami stosowanie wykładni przepisów planu, 2) art. 2, art. 7 oraz art. 88 Konstytucji, poprzez przyjęcie, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego winna być stosowana w odniesieniu do przedmiotowej sprawy z pogwałceniem wskazanych w przywołanych przepisach zasad. W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., po rozpatrzeniu odwołania W. L. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń hotelowych na I piętrze budynku na lokal mieszkalny oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń hotelowych na pomieszczenia przeznaczone na wynajem i umorzył w tym zakresie postępowanie w przedmiocie dokonania zgłoszenia jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podał m. in., że zmiana funkcji pokoi pełniących funkcję hotelową na pokoje przeznaczone na wynajem długoterminowy, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., ponieważ nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. W związku z powyższym dokonane w opisanym zakresie zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania należało uznać za bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zgłoszenia powoduje z kolei konieczność uchylenia wniesionego sprzeciwu i umorzenia postępowania w przedmiocie dokonania zgłoszenia w zakresie zmiany sposobu użytkowania pokoi hotelowych na pokoje na wynajem długoterminowy. Organ I instancji z kolei prawidłowo dokonał oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem, w oparciu o obowiązujące w dacie orzekania przez ten organ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. Po przeanalizowaniu treści planu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wymieniona w zgłoszeniu funkcja mieszkalna jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego dla obszaru o symbolu 10U, na którym jest położona działka nr 1 przy ul. [...] w G. Na tej podstawie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń hotelowych na I piętrze budynku na lokal mieszkalny. Skargę na decyzję Wojewody [...] złożył W. L., wnosząc by Sąd uchylił dotychczasowe decyzje administracyjne w sprawie oraz by wydał stosowne postanowienie i utrzymał w mocy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania z dnia [...] roku. Podniósł jednocześnie, że: 1) skarżona decyzja nie rozstrzyga o zmianie sposobu użytkowania budynku hotelowego na budynek mieszkalny z pokojami na wynajem. Postanowienia skarżonej decyzji praktycznie nie zmieniają dotychczasowego sposobu użytkowania i nie stanowią wystarczającej podstawy do dokonania zmian w ewidencji nieruchomości i innych postępowaniach administracyjnych. 2) decyzja ta w swym uzasadnieniu niesłusznie odnosi się do Miejscowego Planu Zagospodarowania Miasta G., który wszedł w życie [...] r., a nie jak powinno być, do planu obowiązującego w dniu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, tj. planu obowiązującego w dniu [...] r. 3) w innym postępowaniu organ odwoławczy w decyzji [...], stwierdził, że ówczesne ustalenia planu nie dawały podstawy do wniesienia sprzeciwu do planowanej przez inwestora zmiany sposobu użytkowania. Podał, że motywem wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku był fakt, iż zamierzał zaprzestać wykonywania w nim działalności gospodarczej i wykorzystywać go głównie do celów mieszkalnych, a zbędne pomieszczenia wynająć. Nie istniały żadne przyczyny formalne do rozpatrzenia sprawy w terminie do [...] r., tj. do wejścia w życie nowego planu zagospodarowania. Na zgłoszenie z [...] r. Urząd był obowiązany wnieść sprzeciw do 30 dni. Po tym terminie zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania stało się, w jego ocenie, prawomocne i obowiązujące. Uwzględniając, że Urząd wezwał go do uzupełnienia wniosku, to termin załatwienia sprawy pozostawał bez zmian, gdyż Urząd nie zawiesił postępowania. Skutkiem tego jego zgłoszenie, wobec braku sprzeciwu, stało się obowiązującym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii formalnej, jaką jest terminowość wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku. Zgłoszenie miało miejsce w dniu [...] r., a w dniu [...] r. organ wydał postanowienie, doręczone Skarżącemu 23 maja 2014 r., którym wezwał go do uzupełnienia braków i przedłożenia w terminie 14 dni m. in. prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z dokumentacji wynikało bowiem, że przedmiotowa zabudowana działka była objęta współwłasnością, a nie wyłączną własnością Skarżącego i dlatego organ oczekiwał przedłożenia prawidłowej w tym zakresie dokumentacji. Miał do tego prawo. Skarżący braki uzupełnił w dniu 5 czerwca 2014 r. i dopiero od tej chwili rozpoczął bieg 30 dniowy termin dla organu do złożenia sprzeciwu. NSA w wyroku z 20 lutego 2009 r., II OSK 207/08 zauważa: "Regulacja prawna trybu wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej zmiany sposobu zmiany sposobu użytkowania jest analogiczna do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane a dotyczącej sprzeciwu do zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. W związku z powyższym w sprawie niniejszej należy skorzystać z bogatego już orzecznictwa powstałego na tle przepisu art. art. 30 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa zatem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi bowiem mieć czas za zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem." W przywołanym wyroku II OSK 207/08 NSA zauważa również, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi tego żądania. Organ w takiej sytuacji jest także związany terminem (z art. 35 k.p.a.) do załatwienia sprawy. Termin ten jednak uzależniony jest od tego, czy strona wnosząca żądanie dopełni wymogów, jakie są prawem przewidziane. W tym zakresie zastosowanie ma art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest wynikiem niewykonania wezwania. Podobnie jest w przypadku, gdy zastosowanie ma przepis art. 71 ust. 3 i 4 p.b., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 61 i 64 k.p.a. Żądanie w postaci zgłoszenia budowlanego musi też spełniać wymogi, jakie nakreśla prawo. Nie tylko w art. 71 ust. 4 stanowi się o terminie, ale termin jest także przewidziany do uzupełnienia brakujących dokumentów. Ustawa nie wypowiada się w jakim terminie takie uzupełnienie ma nastąpić. Wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie dokumentów winien być realny, w zależności od tego, jakich dokumentów dotyczy i w jakim zakresie żądanie jest określone. Natomiast po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie, organ ma trzydzieści dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Zatem, skoro decyzja o sprzeciwie została wydana [...] r., a Skarżący odebrał ją w dniu [...] r., stąd nie ma wątpliwości, że termin do skutecznego złożenia sprzeciwu został zachowany. Należy również zaznaczyć, że organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń hotelowych na pomieszczenia przeznaczone na wynajem i umorzył w tym zakresie postępowanie w przedmiocie dokonania zgłoszenia jako bezprzedmiotowe. Sprzeciw w tym zakresie zatem nie obowiązuje. Stąd ewentualne kwestionowanie przez Sąd tego rodzaju rozstrzygnięcia oznaczałoby de facto naruszenie art. 134 §2 p.p.s.a. i zakazu działania na niekorzyść Skarżącego. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja podlegała jednak ocenie Sądu, aczkolwiek Sąd nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania. Zgodnie z art. 71 ust. 1 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ust. 5 pkt 2 tego samego przepisu stwierdza z kolei, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem nawet zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego wymaga uprzedniego zgłoszenia, jeśli spełnione są przesłanki z art. 71 ust. 1, przy czym przepis ten wprowadza katalog przykładowy przesłanek, o czym świadczy użycie sformułowania "w szczególności". Zgłoszenia przez to wymaga także przeniesienie mieszkania, czy mieszkań z jednej lokalizacji wewnątrz budynku, w inne miejsce w ramach tego samego budynku, gdzie dotychczas były pokoje hotelowe, zmienia się bowiem sposób użytkowania części obiektu budowlanego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) wprowadza bowiem różne wymagania dla hoteli, należących do grupy budynków zamieszkania zbiorowego (§3 pkt 5), a inne dla mieszkań (§3 pkt 9). Organ zatem winien mieć możliwość przeprowadzenia analizy, czy ewentualna zmiana w tym zakresie nie naruszy szczegółowych regulacji, w tym technicznych oraz co do zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, bądź czy np. zmiany nie będą wymagały w konkretnych przypadku wykonania prac adaptacyjnych wymagających pozwolenia na budowę, a to może uzasadniać wniesienie sprzeciwu w trybie art. 71 ust. 5 p.b. Argument, szczególnie eksponowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że w przedmiotowym budynku znajdowały się już dwa mieszkania w innym miejscu i nie zmieni się ich liczba po zmianie sposobu użytkowania, nie może być tu przesądzający. W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. faktycznie udzielono pozwolenia na użytkowanie lokalu mieszkalnego w tym budynku, jednak chodziło o konkretny lokal, mający konkretne usytuowanie, konkretną powierzchnię i parametry. Z kolei drugi lokal mieszkalny, o którym mowa w protokole oględzin kontrolowanej nieruchomości z [...] r., sporządzonym przez kontrolujących z Wydziału Podatków Urzędu Miasta w G., nie miał wg zatwierdzonego projektu charakteru odrębnego mieszkania lecz – jak twierdził Skarżący na rozprawie – był apartamentem hotelowym, czyli częścią obiektu służącą do "zamieszkania zbiorowego". Zgodzić się należy zatem z organem odwoławczym, że organ I instancji prawidłowo dokonał oceny zgodności inwestycji w tym zakresie z miejscowym planem, w oparciu o obowiązujące w dacie orzekania przez ten organ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z § 9 tej uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami od 1U do 10U, przewidziano jako przeznaczenie podstawowe: zabudowę usługową i zabudowę zamieszkania zbiorowego, taką jak hotel, schronisko turystyczne, internat, dom studencki, dom rencistów. Jako przeznaczenie uzupełniające dla tych terenów ustalono: zabudowę mieszkaniową na terenie 4U, garaże, sieci infrastruktury technicznej, miejsca do parkowania, drogi wewnętrzne, ciągi piesze, rowerowe, zieleń urządzoną. Wymieniona w zgłoszeniu funkcja mieszkalna w nowej lokalizacji jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego dla obszaru o symbolu 10U, na którym jest położona działka nr 1 przy ul.[...] w G. W § 9 planu, zawierającym ustalenia dla obszarów o symbolu od 1U do 10U, zabudowa mieszkaniowa została dopuszczona jako funkcja uzupełniająca, ale tylko dla terenu 4U. Fakt, że Skarżący złożył w organie administracyjnym swoje zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma tu znaczenia. Samo zgłoszenie nie dawało mu bowiem jeszcze żadnych praw materialnoprawnych. Takie prawa zyskuje się bowiem dopiero po upływie terminu, w którym organ mógłby zgłosić sprzeciw, a tego nie uczynił lub uczynił to po terminie. Skoro w międzyczasie nowy plan zaczął obowiązywać, stąd organ miał obowiązek wziąć jego postanowienia pod uwagę i prawidłowo zgłosił sprzeciw. Art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 199) jednoznacznie przesądza o tym, że każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Z kolei Konstytucja w art. 87 ust. 2 zalicza prawo miejscowe do prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego mogą określać prawa i obowiązki wskazanych w nich podmiotów, a w szczególności obywateli. Zakres terytorialny obowiązywania wszystkich rodzajów aktów prawa miejscowego ogranicza się tylko do obszaru, na jakim działają organy danego szczebla i rodzaju (art. 94 zd. 1 in fine Konstytucji). Warunkiem ich wejścia w życie - tak jak pozostałych źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej - jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji), co miało miejsce w niniejszym przypadku (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r., poz. [...]). Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są jednak aktami o szczególnym charakterze. Sytuowane są one między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami indywidualnymi związanymi ze stosowaniem prawa. Wszelkie próby obejścia wiążących ustaleń o przeznaczeniu poszczególnych działek nie mieszczą się w konstytucyjnych gwarancjach ochrony własności (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 października 2004 r., SK 42/02, OTK-A 2004/9/97). Zaskarżona decyzja była zatem słuszna w obecnym stanie prawnym, sam Skarżący nie jest jednak pozbawiony możliwości ochrony swych praw, gdyż ma możliwość kwestionowania postanowień planu zagospodarowania przestrzennego naruszających jego prawa właścicielskie. Do tego służy jednak zupełnie inny tryb i Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny, by plan ten podważać. Jeśli jednak zostanie on w przyszłości skutecznie zakwestionowany w zakresie odnoszącym się do nieruchomości Skarżącego, wtedy ewentualnie organ będzie mógł odnieść się pozytywnie do nowego zgłoszenia w trybie art. 71 p.b. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne znajduje się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.