II OSK 207/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 175/06 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od A. B. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 175/06, uchylił zaskarżoną przez A. B. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydane w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez A. B. polegających na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal biurowy położony w budynku przy ul. [...] w Krakowie na działce nr [...], obręb nr [...] jed. ewid. Ś.. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że zgłoszenie A. B. z dnia 22 września 2005 r. zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych posiadało braki. W postanowieniu z 30 września 2005 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia tych braków we wskazanym terminie. Część tych braków uzupełniono przy piśmie z dnia 20 października 2005 r. Ponieważ termin uzupełnienia pozostałych braków minął bezskutecznie organ wniósł sprzeciw. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 Prawa budowlanego i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. zarzucając jej naruszenie art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał m.in. na naruszenie trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Od momentu zgłoszenia do wydania decyzji o sprzeciwie minęło 42 dni, a do jej doręczenia inwestorowi - 52 dni. Uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło w terminie narzuconym przez organ I instancji i mieszczącym się w trzydziestodniowym przedziale czasowym wynikającym z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, nie może więc stać się powodem do wydłużania czasu uznanego przez ustawę za wystarczające do wniesienia sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, że sądowa kontrola wykazała naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego stwierdza, iż "zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia". Terminy przewidziane w tym przepisie mają charakter terminów ustawowych i nie mogą być przedłużane ani zmieniane przez organy. Również nie mogą być przedłużane przez żądanie od wnioskodawcy rozmaitych dodatkowych dokumentów, czy zaświadczeń. Jeżeli organ jest zdania, że wniosek jest niekompletny i niepełny to powinien w terminie 30 dni wnieść sprzeciw, gdyż jest to wystarczająco długi okres do tego, aby zapoznać się z wnioskiem i dodatkowymi dokumentami, do złożenia których wezwano strony. Przepis ten ma na celu dyscyplinowanie organu, gdyż w przeciwnym razie, gdyby przyjąć, że termin ten ma być liczony od ostatniego złożonego do wniosku dokumentu, organ mógłby przedłużać sprawę o wiele miesięcy. Termin ten jest też istotny dla strony, gdyż jeśli upłynie 30 dni i nie zostanie wniesiony sprzeciw, strona może podjąć proces inwestycyjny, działając w zaufaniu do organu zgodnie z art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wspomniany termin został przekroczony, gdyż zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania wypłynęło do organu w dniu 22 września 2005 r. natomiast decyzja zawierająca sprzeciw została wydana [...] listopada 2005 r., a doręczona stronie w dniu 14 listopada 2005 r. Jak wynika z tej decyzji powodem sprzeciwu były braki uzupełnione przez stronę przy piśmie z 20 października 2005 r. (a zatem jeszcze przed upływem 30 dni od momentu wpłynięcia wniosku) oraz inne braki dotyczące przewodów wentylacyjnych i brak uzgodnienia z rzeczoznawcą w sprawach przeciwpożarowych. Organ II instancji utrzymując decyzję w mocy uznał za słuszny zarzut odwołującego dotyczący braku potrzeby uzgodnień z rzeczoznawcą ds. przeciwpożarowych, gdyż tego rodzaju uzgodnienie nie wynika z żadnego przepisu. Organ ten natomiast podniósł inny zarzut, a mianowicie, iż strona powinna była doręczyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania. Ponieważ tego zarzutu nie postawiono w sprzeciwie organu I instancji, a organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji nie modyfikując jej rozstrzygnięcia to naruszono art. 138 § 1 pkt, jak również art. 139 k.p.a., gdyż nie wykazano rażącego naruszenia prawa, albo rażącego naruszenia interesu społecznego jako podstawy takiego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 p.p.s.a. zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ) to jest: art. 71 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że 30 - dniowy termin na wniesienie sprzeciwu przewidziany w tym przepisie należy liczyć od dnia dokonania zgłoszenia, a nie od dnia uzupełnienia zgłoszenia i w oparciu o powyższe uznanie, ze organ przekroczył ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu, 2/ naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 1 jak również art. 139 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy postępowania administracyjnego, nie modyfikując rozstrzygnięcia organu I instancji, w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy innych braków zgłoszenia aniżeli, wskazane przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie Wojewody Małopolskiego stanowisko Sądu I instancji, w którym wyraża pogląd, iż termin z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, biegnie niezależnie od wydanego na podstawie art. 71 ust. 3 postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia, nie znajduje wystarczającego uzasadnienia. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ ma 30 dni, aby zająć stanowisko, co do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Przepis ten, w ocenie organu, ściśle związany jest z ust. 3 przedmiotowego artykułu, który w sytuacji niekompletnego zgłoszenia obliguje organ do nałożenia na inwestora, w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o określone braki, z jednoczesnym określeniem terminu jego uzupełnienia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ, musi mieć bowiem zagwarantowane 30 dni na podjęcie czynności wyjaśniających w odniesieniu do danego zgłoszenia oraz zajęcia stanowiska i ewentualnego doręczenia sprzeciwu. Uzupełnienie zgłoszenia o brakujące składniki może bowiem doprowadzić do sytuacji, że organ będzie miał do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z niekompletnego uprzedniego wniosku (Prawo budowlane, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 373 i n.). Termin 30 dniowy z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, być zatem liczony od dokonania kompletnego zgłoszenia, co w przypadku konieczności jego uzupełnienia, powoduje, że liczony jest on od daty tego uzupełnienia lub od upływu terminu wskazanego w postanowieniu o uzupełnieniu zgłoszenia. Pogląd ten zaakceptowany został również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Wojewoda stwierdził, że 30-dniowy termin rozpoczął swój bieg dopiero po 20 października 2005 r., a więc dopiero po uzupełnieniu zgłoszenia. Po tej dacie organ I instancji mógł bowiem przyjąć, że posiadał materiał dowodowy niezbędny do oceny prawidłowości złożonego zgłoszenia. Decyzja o wniesieniu sprzeciwu została natomiast wnioskodawcy doręczona w dniu 14 listopada 2005 r. oznacza to, że został dochowany termin do wniesienia sprzeciwu. W świetle powyższego, zdaniem organu administracji, nieprawidłowe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku o przekroczeniu terminu 30 dniowego do wniesienia sprzeciwu w sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną niesłuszny jest również stanowisko Sądu wskazujące na potrzebę modyfikacji przez organ odwoławczy, rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazując przy tym art. 138 § 1 (bez pkt) oraz art. 139 k.p.a. W sprawie brak było jednocześnie potrzeby modyfikacji rozstrzygnięcia w przypadku uznania w postępowaniu odwoławczym innych, aniżeli uczynił to organ I instancji, braków, które nie zostały uzupełnione, w sytuacji, gdy nie następuje zmiana orzeczenia. Organ odwoławczy powtórnie ocenia bowiem cały materiał dowodowy i w sytuacji gdy uzna, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji lub okoliczności uzasadniające zmianę orzeczenia lub umorzenia postępowania, utrzymuje decyzję w mocy. W przedmiotowej sprawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy można było zatem orzec wyłącznie o sprzeciwie, zatem zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do modyfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania i opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji (ust. 3.). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (ust. 4). Regulacja prawna trybu wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej zmiany sposobu zmiany sposobu użytkowania jest analogiczna do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane a dotyczącej sprzeciwu do zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. W związku z powyższym w sprawie niniejszej należy skorzystać z bogatego już orzecznictwa powstałego na tle przepisu art. art. 30 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa zatem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi bowiem mieć czas za zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem (por. wyrok NSA z 17.05.1999 r., IV SA 747/97; wyrok NSA z 6.12.2002 r., IV SA 2765/00, ONSA 2004 nr 2, poz. 49; wyrok NSA z 25.07.2006 r., II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007 nr 1, poz. 12; wyrok NSA z 12.12.2006 r., II OSK 79/06 oraz wyrok WSA w Lublinie z 19.10.2004 r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006, nr 2, poz. 15 z glosą aprobującą J. Borkowskiego). Pogląd powyższy został również zaakceptowany w doktrynie (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 373; J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 226; Prawo budowlane, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2007, s. 167). Podzielając powołane wyżej stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi tego żądania. Organ w takiej sytuacji jest także związany terminem (z art. 35 k.p.a.) do załatwienia sprawy. Termin ten jednak uzależniony jest od tego, czy strona wnosząca żądanie dopełni wymogów, jakie są prawem przewidziane. W tym zakresie zastosowanie ma art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest wynikiem niewykonania wezwania. Podobnie jest w przypadku, gdy zastosowanie ma przepis art. 71 ust. 3 i 4, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 61 i 64 k.p.a. Żądanie w postaci zgłoszenia budowlanego musi też spełniać wymogi, jakie nakreśla prawo. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną nie tylko w art. 71 ust. 4 stanowi się o terminie, ale termin jest także przewidziany do uzupełnienia brakujących dokumentów. Ustawa nie wypowiada się w jakim terminie takie uzupełnienie ma nastąpić. Jednakże jest to niewątpliwie inny termin aniżeli ten, który zaczął biec w chwili zgłoszenia robót budowlanych. Wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie dokumentów winien być realny w zależności od tego jakich dokumentów dotyczy i w jakim zakresie żądanie jest określone. Natomiast po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie, organ ma trzydzieści dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Wprawdzie termin ten nie wynika wprost z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego ale nielogiczne byłoby przyjąć, że organ nie jest już związany żadnym terminem. Ograniczenie organu do 30 dniowego terminu wyprowadzić, więc trzeba z normy art. 71 ust. 4, a tym samym trzeba przyjąć, że termin pierwszy na skutek żądania uzupełnienia zgłoszenia został wchłonięty przez termin wyznaczony do uzupełnienia dokumentów. Po tym terminie jednak w ciągu trzydziestu dni organ winien wydać decyzję o sprzeciwie albo nie wydając decyzji w tym terminie milcząco godzić się ze skutkami zgłoszenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy zatem stwierdzić, iż skoro z ustaleń Sądu I instancji wynika, że pismem z dnia 20 października 2005 r. inwestor dokonał uzupełnienia braków zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania, chociaż w ocenie organu nie wszystkich, to sprzeciw wniesiony decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2005 r., nadany w dniu 11 listopada 2005 r. a doręczony inwestorowi w dniu 14 listopada 2005 r. został wniesiony prawidłowo w 30 - dniowym terminie określonym w art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a liczonym od dnia uzupełnienia zgłoszenia. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 71 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane okazał się więc być uzasadniony. Za uzasadniony należy uznać również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 139 k.p.a. Należy bowiem przyznać rację Wojewodzie Małopolskiemu, że nie było potrzeby modyfikacji decyzji organu I instancji w przypadku uznania w postępowaniu odwoławczym że zachodzą inne braki zgłoszenia, skoro Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję o wniesieniu sprzeciwu. W takiej sytuacji nie można również mówić, aby organ naruszył art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius). Zauważyć jednak trzeba, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, że to naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.