II SA/Gl 1642/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 789 (siedemset osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniach 27 listopada 2012 r. oraz 15 kwietnia 2013 r. przedstawiciele Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. przeprowadzili wizje terenowe dotyczące zajęcia pasa drogowego ulicy [...] m.in. reklamą salonu samochodowego o wymiarach 1,7 x 1,7 m. W dniu 18 kwietnia 2013 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. zawiadomił obecnie skarżącego B. S. – właściciela wspomnianej reklamy, o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez umiejscowienie reklamy o pow. 2,9 m2 bez zgody zarządcy drogi. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 22 kwietnia 2013 r. Następnie skarżący został zapoznany ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z protokołem oraz dokumentacją fotograficzną z dnia 15 kwietnia 2013 r. oraz z protokołem z dnia 27 listopada 2012 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta C. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 4.292,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez okres 148 dni. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.p. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż w pasie drogi powiatowej – ul. [...], na działce nr [...] obręb [...] bez zgody zarządcy drogi umieszczono reklamę jednostronną o wymiarach 1,7 x 1,7 m. Ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a w realiach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że skarżący umieścił reklamę w pasie drogi publicznej bez uzyskania stosownego zezwolenia, to tym samym zobowiązany jest do uiszczenia z tego tytułu wspomnianej kary. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 u.d.p. oraz naruszenie prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W jego ocenie organ nie ustalił gdzie przebiegają granice oraz jaka jest szerokość pasa drogowego, nie wskazano również, że koliduje ona z elementami pasa drogowego. Zgromadzone w toku postępowania dokumenty nie dawały bowiem podstawy do przyjęcia ustaleń poczynionych przez organ. Ponadto, sporna reklama znajduje się w odległości większej aniżeli 0,75 m od zewnętrznej granicy drogi, a wobec tego, mając na względzie treść art. 34 u.d.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy należało uznać, że nie leży ona w pasie drogowym ul. [...]. Podkreślono również, że w pierwszej kolejności winna być wydana decyzja nakładająca obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu zgodnego z prawem, a dopiero później, w razie jej niewykonania należało orzec o nałożeniu kary, zaś sama reklama została postawiona w ramach procesu budowlanego związanego z powstaniem salonu samochodowego. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, w toku prowadzonego postępowania, na podstawie zgromadzonych dowodów, m.in. mapy, ustalono że sporna reklama znajdowała się w pasie drogi publicznej. Nadto nadmieniono, że art. 34 u.d.p. odnosi się do odległości od krawędzi pasa drogowego, nie zaś od krawędzi drogi. Oprócz tego organ zauważył, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie wskazują na to, że w pierwszej kolejności powinna być wydana decyzja nakładająca obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, a dopiero później orzeczenie o wysokości kary za zajęcie pasa drogowego. Kolegium nie podzieliło również poglądu na temat realizacji spornej reklamy w toku procesu budowlanego akcentując, że niezależnie od tego jej usytuowanie winno być poprzedzone uzyskaniem stosownego zezwolenia. W skardze na tę decyzję skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu akcentując mylną, jego zdaniem interpretację art. 34 u.d.p., która skutkowała uznaniem, że reklama salonu samochodowego znajduje się w pasie drogi publicznej. W ocenie skarżącego, przy ul. [...], poza jezdnią i poboczem, nie ma żadnych innych urządzeń infrastruktury drogowej, a wobec tego granica pasa drogowego przebiega od zewnętrznej krawędzi drogi. W konsekwencji należało uznać, że sporna reklama została zrealizowana poza pasem drogi publicznej. Dodatkowo podkreślono, że odrębną decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zezwolił na wykorzystanie przez skarżącego pasa drogowego na cele reklamowe, co potwierdza tezę, że reklama ta nie stwarza niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego. Skarżący nie podzielił również opinii Kolegium na temat dowolności w stosowaniu sankcji za zajęcie pasa drogowego, gdyż w jego ocenie najpierw należało wezwać stronę do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero później karać za zajęcie pasa drogowego. Skarżący zaakcentował również, że decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...], uzyskał pozwolenie na budowę autosalonu i serwisu samochodowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a skoro sporna reklama znajduje się na ternie objętym pozwoleniem na budowę, to tym samym decyzję wymierzającą karę za zajęcie pasa drogowego należy uznać za bezzasadną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. W ocenie organu odwoławczego chybiony jest zarzut braku dowodu na usytuowanie spornej reklamy w pasie drogi publicznej, albowiem fakt ten potwierdza znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy zasadniczej, na której uwidocznione zostały granice poszczególnych działek, w tym działki nr [...] – oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga. Z oświadczenia skarżącego wynika również, że uzyskał on zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co oznacza, że sporna reklama znajdowała się w pasie drogi publicznej. Nie zaakceptowano również stanowiska strony, zgodnie z którym udzielenie pozwolenia na budowę salonu samochodowego dotyczyło również możliwości umiejscowienia reklamy w pasie drogi publicznej. Na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę zarzucając dodatkowo organom naruszenie przepisów art. 8, 9 i 10 k.p.a., które w jego ocenie miało polegać na prowadzeniu postępowania bez jego formalnego wszczęcia i bez udziału strony. Zwrócił równocześnie uwagę na przewlekłość toczącego się postępowania - różnicę w czasie pomiędzy przeprowadzeniem oględzin a wszczęciem postępowania. Pełnomocnicy organu odwoławczego wnieśli o oddalenie skargi podtrzymując uprzednio prezentowane stanowisko. Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez pełnomocnika strony przyznali, że rzeczywiście postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dacie pierwszych oględzin a nie w dacie zawiadomienia o jego wszczęciu, jednakże jest to uchybienie nieistotne. Dodatkowo zauważyli, że nawet po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania skarżący nie usunął spornej reklamy, występując o udzieleni zgody na jej lokalizację. Odnosząc się z kolei do kwestii przebiegu pasa drogowego wskazali, że o fakcie, iż sporna reklama znajdowała się w pasie drogowym świadczy usytuowanie rowu odwadniającego oraz treść miejscowego planu zagospodarowania przez strzelnego z lat 1994 – 2003 określającego linie rozgraniczające drogi na 25 m, a także regulacje dotyczące warunków technicznych usytuowania dróg. Pełnomocnicy organu oświadczyli, że linia rozgraniczająca pas drogowy nie musi pokrywać się z granicami ewidencyjnymi działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie do odparcia okazały się niektóre, podniesione w niej zarzuty. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w zgromadzonym materiale dowodowym istnieją braki, które zdaniem Sądu uniemożliwiały jednoznaczne rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i orzeczenie o nałożeniu na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Swoboda doboru materiału dowodowego nie oznacza jednak zupełnej dowolności w kwestii traktowania określonych dokumentów jako dowodów. W postępowaniu poddanym kontroli Sądu organy uznały, że zasadniczym dowodem na zajęcie pasa drogowego przez skarżącego są znajdujące się w aktach sprawy mapy, na których widać przebieg granicy nieruchomości drogowej oraz umiejscowienie spornej reklamy. Tymczasem zasadniczym dokumentem, w oparciu o który należało czynić ustalenia dotyczące parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, winna być książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). To właśnie w książce drogi, w kolumnie nr [...] podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. Nie ulega więc wątpliwości, że jest to dokument urzędowy o zasadniczym znaczeniu dla oceny, czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a tym samym jego treść powinna stanowić punkt odniesienia do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w toku postępowania. Nie sposób natomiast za tego rodzaju dowód potraktować map, którymi w niniejszym postępowaniu posługiwał się organ pierwszej instancji zwłaszcza, że brak jest jakichkolwiek informacji na temat ich pochodzenia oraz celów, do jakich zostały sporządzone. Uwidocznione na nich granice nieruchomości wcale nie muszą pokrywać się z granicami pasa drogowego, co zresztą pełnomocnicy organu odwoławczego sami przyznali na rozprawie. Nie sposób też przychylić się do stanowiska pełnomocników organu, wedle którego potwierdzeniem szerokości pasa drogowego miałyby być zapisy nieobowiązującego w dacie orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby więc w należyty sposób udowodnić przebieg granic pasa drogowego, poza analizą treści książki drogi koniecznym było przedłożenie map z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi pasa drogi publicznej, a nie takich, które jedynie wskazują granice działki ewidencyjnej, co jak wskazano wyżej nie może być utożsamiane z granicami pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 705/07). Wobec powyższego braki postępowania dowodowego bezpośrednio rzutowały na wynik sprawy, co ze wskazanych wcześniej względów wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy obu instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadne okazały się też zarzuty naruszenia przez organy obu instancji zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krtoności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 – 6 tego przepisu. Bez wątpienia więc postępowanie w sprawie wymierzenia tej kary toczy się w oparciu o przepisy k.p.a. ze wszystkimi płynącymi z tego faktu konsekwencjami. Zgodnie z treścią art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada ta znalazła rozwinięcie w dwóch kolejnych przepisach – art. 9 (informowania stron postępowania) i art. 10 (zasady zapewniania czynnego udziału stronom w postępowaniu). W realiach rozpoznawanej sprawy pracownicy organu dwukrotnie – tj. w dniach 27 listopada 2012 r. oraz 15 kwietnia 2013 r. dokonali oględzin nieruchomości określonych w protokołach mianem wizji terenowej dotyczącej zajęcia pasa drogowego. Natomiast dopiero w dniu 22 kwietnia 2013 r. skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu tego rodzaju czynności przeprowadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie mogą pociągać za sobą skutków procesowych dla strony w postaci uznania ich za dowody, albowiem zgodnie z treścią 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Na gruncie niniejszej sprawy skarżącego nie zawiadomiono o terminie wspomnianych oględzin w sposób określony w art. 79 § 1 k.p.a. uniemożliwiając mu tym samym nie tylko udział w przeprowadzeniu dowodu lecz również wypowiedzenie się co do ustaleń poczynionych w trakcie tych czynności. Uchybienia tego nie konwaliduje zaś późniejsze zapoznanie strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jest to istotne chociażby ze względu na to, iż w toku całego postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie twierdził, że sporną reklamę umiejscowiono poza pasem drogowym drogi publicznej. Sąd zauważa, że niedopuszczalną z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady związania organów władzy publicznej prawem (art. 7 Konstytucji RP) jest praktyka karania osoby, która dokonała zajęcia pasa drogi publicznej za okres sprzed wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W ocenie składu rozstrzygającego w niniejszej sprawie charakter kary administracyjnej uregulowanej w art. 40 ust. 12 u.d.p. wskazuje na to, że jednym z istotnych elementów powstania odpowiedzialności w tym zakresie jest bezprawność działania osoby dokonującej zajęcia pasa drogowego. Fakt działania niezgodnie z obowiązującymi przepisami musi być jednak stwierdzony w toku postępowania administracyjnego, a przynajmniej strona winna mieć świadomość, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do legalności jej poczynań. Wobec tego, w takiej sytuacji organ powinien zawiadomić stronę o istnieniu wątpliwości w tym zakresie albo poprzez informację o wszczęciu postępowania administracyjnego w tym zakresie albo zawiadamiając niezwłocznie o zastrzeżeniach co do lokalizacji obiektu w pasie drogi publicznej wynikających z oględzin dokonanych jeszcze przed wszczęciem takiego postępowania. Zaistniały w realiach niniejszej sprawy stan faktyczny stanowi nie tylko ewidentne naruszenie zasady z art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu praktyka, polegająca na nakładaniu kary za zajęcie pasa drogowego za okres ponad 100 dni sprzed wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy strona kwestionuje ustalenia dotyczące usytuowania spornego obiektu a zarazem nie miała świadomości bezprawności swojego działania, jest niedopuszczalna i godzi nie tylko we wskazany wyżej przepis k.p.a. lecz również w art. 2 Konstytucji RP. Tego rodzaju działania organów administracji publicznej nie mogą znaleźć aprobaty, gdyż oznaczałoby to, iż organ zasadnie zwlekał z zainicjowaniem postępowania administracyjnego jedynie w celu zwiększenia wymiaru kary, która zostanie nałożona na stronę. W ocenie Sądu stanowi to przejaw naruszenia konstytucyjnej zasady związania organów władzy publicznej prawem, a w szczególności przepisu art. 12 § 1 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek szybkiego działania, czego nie sposób dopatrzyć się w niniejszej sprawie. Trudno zarazem doszukać się innych motywów zaistniałej zwłoki, albowiem nigdzie, w toku całego postępowania poddanego kontroli Sądu nie wyjaśniono, dlaczego od daty pierwszych oględzin (tj. od dnia 27 listopada 2012 r.) do dnia wszczęcia postępowania ([...] r.) upłynął tak znaczny okres czasu rzutujący przecież na wymiar kary nałożonej na stronę, co rodzi uzasadnione wątpliwości odnośnie rzeczywistych intencji, którymi kierował się organ pierwszej instancji rozstrzygając w niniejszej sprawie. Chybiona okazała się natomiast argumentacja strony, zgodnie z którą lokalizacja spornej reklamy była konsekwencją realizacji uprawnień płynących z pozwolenia na budowę. Zezwolenie na zajęcia pasa drogowego jest bowiem wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym i nawet wówczas, gdy lokalizacja konkretnego obiektu w pasie drogi publicznej stanowi realizację innego przedsięwzięcia (na co w niniejszej sprawie brak jest jednoznacznych dowodów) nie zwalnia to inwestora z uzyskania stosownej decyzji w tym zakresie. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organy wezmą pod uwagę sformułowane przez Sąd uwagi oraz podejmą kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z dochowaniem reguł postępowania dowodowego, zapewnienia stronie udziału w całym postępowaniu, w tym również we wszystkich czynnościach dowodowych, zawiadamiając ją o nich z odpowiednim wyprzedzeniem. Orzekając o wymierzeniu ewentualnej kary pieniężnej organy rozważą jej wymiar mając na względzie poczynione w niniejszym wyroku uwagi dotyczące okresu zajęcia pasa drogi publicznej i płynących z tego faktu konsekwencji. W szczególności organy wezmą pod uwagę, że kara pieniężna nie powinna być nałożona za okres poprzedzający wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) stwierdzając w oparciu o art. 152 tej ustawy, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ustawy, a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika procesowego oraz ekwiwalent opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl