II SA/Gl 1642/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. P., Z. P. (P.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 11 października 2024 r. nr SKO.4104.62.2024 w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżących solidarnie 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr [...] Wójt Gminy K.: 1) ustalił koszt postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w jednostce ewidencyjnej K., obrębie ewidencyjnym [...] R., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako: - działka ewidencyjna nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w C. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], będąca własnością W. P1. - działka ewidencyjna nr [...], będąca własnością Z. P. oraz A. P. na łączną kwotę 7995,00 zł (słownie: siedem tysięcy dziewięćset dziewięćdziesiąt pięć złotych) 2) zobowiązał strony postępowania rozgraniczeniowego do uiszczenia kosztów postępowania: - W. P1. - właściciela działki nr [...] - w kwocie 3997,50 zł, - Z. i A. małż. P. - właścicieli działki nr [...] - w kwocie 3997,50 zł, W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 24 października 2023 r. W. P1. wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie ewidencyjnym [...] R., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], z nieruchomością sąsiednią oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...]. Wnioskodawca swój wniosek motywował istnieniem sporu co do przebiegu linii granicznych pomiędzy wskazanymi nieruchomościami co uniemożliwia wzniesienia ogrodzenia oraz brakiem zgody sąsiadów na ocieplenie ściany domu przy granicy. Po wyborze oferty uprawnionego geodety zostały przeprowadzone czynności geodezyjne. Koszty postępowania ustalono na łączną kwotę w wysokość 7995.00 zł, co w całości odpowiada ofercie geodety uprawnionego złożonej w dniu 27 listopada 2023 r., jest zgodne z umową nr [...] podpisaną w dniu 6 marca 2024 r. na wykonanie rozgraniczenia a także wynika z przedłożonej faktury nr [...] z dnia 1 lipca 2024 r. Organ prowadzący postępowanie poniósł w interesie stron wskazane powyżej koszty wynagrodzenia uprawnionego geodety. W przedmiotowym postępowaniu oprócz kosztów wynagrodzenia geodety uprawnionego, nie zostały utworzone żadne inne okoliczności powodując powstanie kosztów, które winny zostać poniesione przez strony postępowania. Organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w części dotyczącej prowadzenia postępowań w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie określają zasad podziału kosztów pomiędzy uczestników postępowania. W sytuacji tej zastosowanie winny znaleźć przepisy ogólne dotyczące zasad prowadzenia postępowań administracyjnych. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie strony a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Natomiast zgodnie z art. 264 § 1 i 2 ustawy, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Powołując się na stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (I OPS 5/2006) stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zażalenie na to postanowienie złożył Z. P. Zarzucił organowi administracji naruszenie: 1) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez obciążenie kosztami postępowania obu stron, po połowie, bez wyważenia interesów tychże stron; 2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i z art. 126 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia i przedstawienia analizy i argumentacji wskazującej na zasadność wysokości kosztów postępowania ustalonych zaskarżonym postanowieniem oraz wysokości kosztów, którymi obciążone zostały poszczególne strony postępowania; 3) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia analizy stawek cen czynności geodezyjnych rozgraniczeniowych na rynku lokalnym, w którym przedmiotowe rozgraniczenie było planowane do przeprowadzenia, brak przedsiębrania czynności umożliwiających poszukiwanie i wybór oferty przedsiębiorstwa geodezyjnego, obrazującej uzasadnione, niezawyżone koszty czynności geodezyjnych rozgraniczenia, dokonanie wyboru oferty, zawarcia umowy i ostatecznie obciążenia stron postępowania zawyżonymi kosztami czynności geodezyjnych rozgraniczenia nieruchomości; 4) art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak poinformowania z odpowiednim wyprzedzeniem ustanowionego w sprawie pełnomocnika A. i Z. P. o wyborze oferty i przyjętej stawce ceny za wykonanie geodezyjnych czynności rozgraniczenia oraz brak realnej możliwości wypowiedzenia się pełnomocnika tejże strony, co do dokonanego wyboru oferty i jej warunków. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Podkreśliło, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: - wynikły z winy strony, - zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, (art. 262 § 1 k.p.a). Organ wskazał, że pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. należy - w przypadku postępowania rozgraniczeniowego - rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej i należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Wskazano, że kwestię kosztów postępowania rozgraniczeniowego reguluje art. 206 k.p.a. Kolegium w pełni podzieliło ugruntowaną linię orzeczniczą sądów w świetle której organ administracji orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może obciążyć kosztami strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Nie wątpliwie zasadą powinna być reguła ponoszenia kosztów postępowania przez właścicieli gruntów sąsiednich objętych rozgraniczeniem, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy zachodzi oczywisty brak podstaw do ponownego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego dopuszczalne jest przyjęcie, że ewentualne koszty takiego postępowania winna ponieść tylko strona inicjująca postępowanie. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyli jej adresaci, współwłaściciele działki oznaczonej nr [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania zarzucili organowi administracji naruszenie: 1) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez obciążenie kosztami postępowania obu jego stron, po połowie, bez wyważenia interesów tychże stron i przy przejęciu przez organ il instancji, że nie wystąpiła szczególna sytuacja uzasadniająca obciążenie kosztami tylko strony inicjującej postępowanie, podczas gdy wnioskodawca wszczął postępowanie rozgraniczeniowe, mimo iż dysponował protokołem wznowienia znaków granicznych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych, sporządzonym na jego zlecenie przez geodetę uprawnionego, 2) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i z art. 126 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji przeprowadził analizę stawek czynności geodezyjnych, podczas gdy organy obu instancji nie przeprowadziły i nie przedstawiły analizy i argumentacji, wskazującej na zasadność przyjęcia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, którymi obciążone zostały poszczególne strony postępowania, zwłaszcza bowiem organ II instancji pomylił wyłonienie oferty z weryfikacją tejże oferty, a nadto przyjął błędnie, że może być uznane za uzyskanie przez organ I instancji wiedzy jak kształtują się ceny usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia i jaki byłby koszt przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, podjęcie działań polegających na skierowaniu mailowych zapytań ofertowych na adresy e-mail niewiadomego pochodzenia, nie wiadomo czy funkcjonujące i przypisane do przedsiębiorców świadczących usług geodezyjne, wskutek czego uzyskano jedną odpowiedź z ofertą, w której nie wskazano sposobu skalkulowania wynagrodzenia, a nadto której nie zweryfikowano, 3) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organy obu instancji analizy stawek cen czynności geodezyjnych rozgraniczeniowych, w tym w szczególności na rynku lokalnym, brak przedsiębrania czynności umożliwiających poszukiwanie i wybór oferty przedsiębiorstwa geodezyjnego, obrazującej uzasadnione, niezawyżone koszty czynności geodezyjnych rozgraniczenia, brak posiłkowania się pomocniczo dla oceny racjonalności kosztów czynności geodezyjnych postępowania rozgraniczeniowego chociażby rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 kwietnia 2024 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym, wszak bowiem przy przyjęciu 3 punktów granicznych oraz 4 punktów osnowy geodezyjnej uzyskanie niezbędnych danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z ustaleniem granic nieruchomości winno wówczas kosztować łącznie 817,77 zł netto, podczas gdy koszt netto czynności rozgraniczeniowych ustalony został w toku postępowania przed organem I instancji na kwotę 6500,00 zł, a więc kilkukrotnie wyższą; 4) art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącym możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie wyboru oferty rozgraniczeniowej, wyrażający się w niepoinformowaniu z odpowiednim wyprzedzeniem ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżących o wyborze oferty i przyjętej stawce ceny za wykonanie geodezyjnych czynności rozgraniczenia i uniemożliwieniu zajęcia stanowiska wobec wyboru oferty i przyjętych w niej stawek przed podpisaniem umowy z wykonawcą prac geodezyjnych. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym zostało uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024. poz. 1151 – dalej "p.g.k.") Stosownie do art. 29 ust. 1 tego aktu, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, zgodnie z art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Sprawa o rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym może zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), decyzją organu o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1), bądź decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi gdy nie doszło do zawarcia ugody (art. 34 ust. 2). Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Należą one więc do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy p.g.k. nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego ani sposobu ich rozliczania. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy Działu IX k.p.a. W myśl art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a nadto koszty mediacji (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (§ 2). Należy również zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. materialnoprawna norma stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. W jego ocenie, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. NSA uznał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Tu skład orzekający podkreśla wyraźnie, że wspomniana wyżej uchwała NSA daje możliwość podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wnioskodawcę i pozostałych uczestników rozgraniczenia. Nie ustanawia w tym zakresie reguły. Tą ostatnią jest dalej art. 262 § 1 k.p.a. Można zatem proporcjonalnie rozłożyć koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy jego uczestników, ale zasadność takiego rozstrzygnięcia musi wynikać z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Musi zostać również przekonująco uzasadniona w wydanym postanowieniu. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że zarzuty skargi w powyższym zakresie są zasadne. Uzasadnienia rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji nie pozwalają ustalić, czym kierował się organ ustalając koszty postępowania rozgraniczeniowego. Zupełnie nie jest tu wystarczające powołanie się na samą uchwałę NSA. Konieczne jest, w oparciu o konkretny stan faktyczny wykazanie, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zasadne są również zarzuty dotyczące działań organu I instancji podejmowanych w związku z ustaleniem należności geodety. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2025 r. (sygn. I OSK 2387/21 – a CBOSA) "organ może ustalić wysokość kosztów postępowania obciążających stronę dopiero po dokonaniu oceny przedstawionych przez geodetę specyfikacji kosztów oraz rachunku. Podkreślić należy, że sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Przedłożenie organowi przez geodetę faktury nie zwalnia organu z obowiązku wyjaśnienia stronie, na którą nakłada się obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym uzasadniona jest ustalona kwota, tj. na jakiej podstawie i w jaki sposób została ona skalkulowana. Tak więc organ administracyjny nie może bezrefleksyjnie przerzucić na stronę całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego wynikających z umowy zawartej przez organ z geodetą". Z uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji nie wynika, aby jakiekolwiek rozważania w tym zakresie poczyniły. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.