II SA/Gl 165/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. "A" Spółka z o.o. w W. , działająca przez pełnomocnika, zwróciła się do Starosty R. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, polegającego na budowie nowej wieży oraz zamocowaniu na niej systemu anten radiolinii i sektorowych, posadowieniu kontenera wraz z urządzeniami teletechnicznymi i wykonaniu wewnętrznej linii zasilającej stację oraz zjazdu z drogi gminnej. Budowę zaplanowano na działce nr 1 w R. . Do wniosku dołączono projekt budowlany, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kopie uzgodnień Urzędu Lotnictwa Cywilnego i Dowództwa Sił Powietrznych. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, Starosta R. postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji poprzez złożenie zaświadczenia o przynależności projektanta zjazdu do izby samorządu zawodowego, określenie lokalizacji wieży zgodnej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, złożenie załącznika graficznego przedstawiającego parametry systemu anten w odniesieniu do istniejącej zabudowy oraz części opisowej parametrów anten, odpowiadającej zakresowi opracowania. W podstawie prawnej postanowienia podano przepis art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Inwestor w odpowiedzi złożył żądane zaświadczenie o przynależności projektanta do izby samorządu, załącznik graficzny do dokumentacji oświadczenia o braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji oraz opis parametrów anten. W piśmie z [...]r. wskazał także, że obowiązujący plan miejscowy dla terenu objętego wnioskiem nie przewiduje zakazu lokalizacji stacji telefonii, projekt był konsultowany w urzędzie miasta w kwestii zgodności z planem i nie zgłaszano wobec lokalizacji zastrzeżeń i zarzutu sprzeczności z planem. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, podając w podstawie prawnej art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zamierzenie jest sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostce strukturalnej [...] w R. Zgodne z planem działka leży w obszarze oznaczonym symbolem [...], dla którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Podnoszony przez inwestora brak zakazu lokalizacji stacji nie może być dostatecznym argumentem przemawiającym za możliwością budowy inwestycji pociągającej za sobą uciążliwości i ograniczenia dla zabudowy istniejącej i projektowanej. Odwołanie od decyzji zostało złożone w imieniu inwestora przez pełnomocnika radcę prawnego M. M. . Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, że bezobsługowa stacja telefonii komórkowej stanowi urządzenie infrastruktury technicznej i jest co do zasady zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy uznał jednak, że nie ma podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji z udziałem wszystkich stron. Wojewoda wskazał, że w jego ocenie w sprawie status stron postępowania winni mieć właściciele i użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W dotychczasowym postępowaniu nie brali oni udziału, albowiem przyjęto jedynie oddziaływanie obiektu na działkę objętą inwestycją. Tymczasem obszar oddziaływania ustala się na podstawie przepisów regulujących odległości urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Jak wynika z przedstawionej opinii z [...]r. sporządzonej przez M. M. , obszar oddziaływania obiektu należy przyjąć z uwzględnieniem promienia 70 m od punktu zawieszenia anten. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, Starosta R. wydał w dniu [...] r. postanowienie, którym zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji o wypisy z rejestru gruntów dla wszystkich działek położonych w obszarze wyznaczonym promieniem 70 m od punktu zawieszenia anten wraz z załącznikiem graficznym wykonanym na aktualnej mapie zasadniczej, określającym ten obszar, w terminie do [...] r., pod rygorem wydania decyzji odmownej. W podstawie prawnej podano przepis art. 35 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że żądana dokumentacja ma umożliwić powiadomienie stron postępowania o jego prowadzeniu. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi, który złożył wniosek o udzielenie pozwolenia, w dniu [...]r. oraz radcy prawnemu M. M. w dniu [...]r. Ostatni z wymienionych w piśmie z dnia [...]r. zanegował zasadność wyznaczania obszaru oddziaływania przekraczającego granice działki objętej inwestycją. Wskazał, że Wojewoda omyłkowo wskazał obszar o promieniu 70 m. Obszar oddziaływania wyznacza się, jeśli dla sąsiednich nieruchomości wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu lub zabudowie. W terenie otaczającym inwestycję dopuszczona jest zabudowa o wysokości do 12 m n.p.t. Natomiast maksymalne zasięgi średniej mocy pól elektromagnetycznych wystąpią powyżej 33,04 m n.p.t. a ich zasięg wynosi 33,99 m, co stanowi przestrzeń niedostępną dla ludzi. Także wyznaczony wektor wiązki głównej promieniowania anteny o długości 70 m od środka elektrycznego anteny przechodzi na wysokości 28, 48 m n.p.t., co nie stanowi ograniczeń dla zabudowy. Przedsięwzięcie nie wymaga także wprowadzenia strefy ograniczonego użytkowania. W kolejnym piśmie z [...]r. pełnomocnik Spółki podniósł, że zobowiązanie inwestora do uzupełnienia dokumentacji w wyznaczonym zakresie jest nieuzasadnione i ponowił argumenty dotyczące braku podstaw do wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu i wzywania do udziału w postępowaniu właścicieli i użytkowników wieczystych oraz zarządców sąsiednich nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta R. odmówił Spółce udzielenia żądanego pozwolenia na budowę, W podstawie prawnej podał art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Natomiast w uzasadnieniu wskazał, że inwestor nie uzupełnił w wyznaczonym terminie dokumentacji projektowej, co uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Podał, że argumenty podnoszone przez pełnomocnika nie mogły zostać uwzględnione, albowiem organ I instancji jest związany jednoznaczny wskazaniem Wojewody zawartym w decyzji z dnia [...]r. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie tego rozstrzygnięcia i udzielenie pozwolenia na budowę lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zarzucił wadliwe zastosowanie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Starosta bezpodstawnie zobowiązał inwestora do przedłożenia wypisów z ewidencji gruntów, kierując się wadliwym stanowiskiem Wojewody i wydał decyzję w istocie bez samodzielnego jej rozpoznania, powielając jedynie stanowisko organu II instancji. W sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające nałożenie w drodze postanowienia obowiązku na podstawie art. 35 prawa budowlanego. Pełnomocnik powielił argumenty przedstawione we wcześniejszych pismach, dotyczące zakresu oddziaływania anten i braku wpływu tego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że zobowiązanie inwestora do przedłożenia wypisów z ewidencji gruntów jest naruszeniem prawa, gdyż dane te znajdują się w posiadaniu organu. Organ dysponował mapą ewidencyjną i rzutem poziomym z zaznaczonymi działkami leżącymi w obszarze wyznaczonym promieniem 70 m od punktu zawieszenia anten, miał zatem możliwość ustalenia, dla jakich działek konieczne jest uzyskanie wypisu. Jednocześnie Wojewoda podał, że w aktach sprawy brak jest informacji o innych stacjach bazowych znajdujących się w pobliżu projektowanej. W przypadku istnienia innych operatorów konieczne jest rozważenie kumulowania oddziaływań, co wiązałoby się z koniecznością sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz ubiegania się o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do zarzutu strony, dotyczącego wadliwego ustalenia obszaru oddziaływania stacji Wojewoda wskazał, że do kompetencji organu należy ustalenie kręgu stron postępowania. Ze względu na budowę stacji o wysokości 40 m, dominującej w terenie, właściciel i użytkownicy wieczyście nieruchomości położonych w obszarze wyznaczonym promieniem 70 m od punktu zawieszenia anten, powinni być poinformowani. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik Spółki zwrócił się o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podał, że zaskarża decyzję Wojewody w zakresie jej uzasadnienia, które ocenił jako wadliwe. Zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 35 ust. 3 oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że nie można zgodzić się w Wojewodą, jakoby należało rozważyć kumulowanie oddziaływań oraz że ze względu na dominację wieży w terenie, właściciele nieruchomości położnych w obszarze wyznaczonych promieniem 70 są stronami postępowania. Podał, że na terenie zakładu nie istnieją inne przedsięwzięcia, zaś w sprawie nie znajduje zastosowania rozporządzenie RM z dnia [...]r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573). Wadliwie też Wojewoda przyjmuje promień 70 jako wielkość wyznaczającą obszar oddziaływania obiektu. Promieniowanie będzie występować w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Wskazano także, że dopuszczalne jest zaskarżenie uzasadnienia decyzji administracyjnej zaś w sprawie zasadne jest sformułowanie przez Sąd zaleceń, wiążących orzekające w sprawie organy. W piśmie procesowym z dnia [...]r. pełnomocnik Spółki podał, że na terenie obiektu lub zakładu, co wynika z dokumentacji, nie ma innych przedsięwzięć. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Katalog rozstrzygnięć wydawanych przez sąd administracyjny w wyniku rozpoznania sprawy i przesłanki ich wydania określa ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, sąd uwzględniając skargę uchyla ją, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji. W niniejszej sprawie nie podniesiono zarzutów wskazujących na istnienie przesłanek określonych w art. 145 § 1 i 145a lub 156 § 1 k. p. a., zaś Sąd z urzędu nie stwierdził, by zaistniały okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego lub stanowiące przesłankę nieważności wydanych w sprawie decyzji. Do rozważenia zatem pozostaje, czy w ustalonym stanie faktycznym istnieją podstawy do uchylenia decyzji, czy doszło do takiego naruszenia przepisów, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Oznacza to konieczność wykazania, że w sytuacji prawidłowego przeprowadzenia postępowania i właściwego zastosowania prawa materialnego, winna zapaść decyzja odmiennej treści niż zaskarżona. Badając zasadność skargi należy uwzględnić charakter zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że rozpoznanie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Postępowanie dotyczy wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, powołując się na przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten uprawnia organ do wydania decyzji odmownej, jeśli inwestor w terminie wyznaczonym w postanowieniu organu, nie uzupełni nieprawidłowości projektu budowlanego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ jest bowiem zobowiązany do sprawdzenia projektu w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ nakłada obowiązek ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie terminu, wydaje decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadnie jednak strona podniosła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że nałożenie obowiązku dostarczenia wypisów z rejestru gruntów dla działek położonych w otoczeniu terenu inwestycji nie mieści się w katalogu okoliczności uzasadniających nałożenie obowiązku na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Prawidłowo też organ odwoławczy podzielił ten zarzut strony i uchylił decyzję. Wobec zarzutów strony i żądania uchylenia wydanej decyzji należy rozważyć, czy organ II instancji prawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, czy winien był rozstrzygnąć ją co do istoty. Katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego określa przepis art. 138 k.p.a. Pomijając przypadek uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania lub umorzenia postępowania odwoławczego (które to rozstrzygnięcia niewątpliwie nie są przedmiotem zabiegów strony), organ odwoławczy może albo utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, albo ją uchylić i orzec co do istoty (co w sprawie oznacza rozpoznanie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę) lub uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Udzielenie odpowiedzi na pytanie o wybór właściwego trybu musi uwzględniać procesową zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jak to wynika z decyzji odmownej organu I instancji, ograniczył się on do stwierdzenia, że strona nie wykonała nałożonego obowiązku. Żadne inne okoliczności nie zostały zanalizowane. Tymczasem przed wydaniem pozwolenia na budowę organ winien dokonać sprawdzeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy. Uchylając decyzję odmowną, której jedynym uzasadnieniem było zaniechanie przedłożenia wadliwie żądanych wypisów z rejestru gruntów, Wojewoda nie mógł orzec merytorycznie w sprawie pozwolenia na budowę. Orzekając w tej sprawie co do istoty musiałby bowiem dokonać sprawdzeń projektu i wniosku w zakresie, który nie był w ogóle przedmiotem analiz organu I instancji, taka praktyka kazałaby zakwalifikować decyzję Wojewody jako wydaną z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Organ I instancji niewątpliwie winien w koniecznym zakresie przeprowadzić postępowanie co do istoty, co spełnia przesłankę z art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo w ocenie Sądu organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty R. i przekazał mu sprawę do rozpoznania. W wyniku kontroli nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie, brak było zarówno podstaw do utrzymania decyzji Starosty w mocy, jak i orzekania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Z podanych względów Sąd nie miał podstaw do uchylenia decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Zrozumiałe są dla Sądu motywy, jakie kierowały stroną, która zaskarżyła decyzję w zakresie uzasadnienia, domagając się przesądzenia przez Sąd zasadności tez zawartych w uzasadnieniu a dotyczących kręgu stron postępowania oraz zasadności uwzględniania oddziaływania w terenie innych inwestycji o podobnym charakterze. Jak zostało wyżej wskazane, organy administracji do tej pory właściwie nie dokonały należytej oceny projektu i zebranego materiału. Nie doszło w sprawie do wydania decyzji merytorycznej, oceniającej dopuszczalność udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, nie jest dopuszczalne formułowanie pod adresem organów administracji wiążących zaleceń co do dalszego toku postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie, jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie uwzględnił skargi. Skoro organy nie przeprowadziły postępowania i nie oceniły zebranego materiału, Sąd na obecnym etapie nie może determinować rozstrzygnięcia, byłoby to równoznaczne z rozpatrzeniem sprawy co do istoty przez sąd administracyjny. Należy jednak zwrócić uwagę, że ustalenie stron postępowania stanowi obowiązek organu, a krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę wskazuje art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Zasadnie zatem skarżąca podniosła, że argument organu II instancji, odwołujący się do faktu, że wieża będzie dominować nad okolicą, nie uzasadnia w żadnym stopniu tezy o konieczności uczestniczenia sąsiadów w postępowaniu. Jedynym argumentem może być wskazanie na ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z przepisów odrębnych, które wokół planowanej inwestycji pozwalają wyznaczyć obszar oddziaływania. To, że ograniczenia te istnieją w przestrzeni ponad powierzchnią działek nie oznacza, że właściciele takich działek nie mają przymiotu strony (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 712/09). Nie jest natomiast zrozumiała teza organu odwoławczego dotycząca konieczności rozważenia, czy nastąpi kumulowanie oddziaływań w sytuacji, gdy organ ten podzielił opinię, że stacja nie zalicza się od inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane i nie jest przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W przypadku utrzymania takiej kwalifikacji nie będą do niej miały zastosowania unormowania zawarte z § 3 ust. 2, § 4 i § 5 rozporządzenia RM z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573) oraz w art. 59-65 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), mówiące o sumowaniu parametrów i kumulowaniu oddziaływań danego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w tym na terenach nieruchomości sąsiednich. Także jednak w tym zakresie ostateczna kwalifikacja winna nastąpić w toku postępowania administracyjnego, po dokonaniu oceny materiału dowodowego, co do tej pory w sprawie jeszcze nie miało miejsca. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.