II SA/Gl 165/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO B) z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie wcześniejsze tego organu z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Rajcza z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia M. G. kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wskazaną wyżej decyzją ostateczną z dnia z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy R. wymierzył M. G. karę pieniężną w wysokości 70 742,69 zł za usunięcie bez zezwolenia czterech topól czarnych z działki nr [...], położonej w S., stanowiącej współwłasność adresatki decyzji oraz A. B.-F. Wydanie tego rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie wyjaśniające , w trakcie którego ustalono , iż zostały spełnione przesłanki uzasadniając wymierzenie orzeczonej kary określone w 88 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.) . SKO B , po rozpatrzeniu odwołania M. G. , decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy, a następnie stwierdziło jego nieważność ze względu na brak pod decyzją podpisu jednego z członków składu orzekającego. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] SKO B utrzymało ponownie w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 464/07 uznał , iż brak było podstaw do zakwestionowania decyzji SKO B z dnia [...] r. , w związku z czym skargę wniesioną przez M. G. oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał m. in. na prawidłowe ustalenie wysokości kary pieniężnej. W związku z wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania sądowego oraz o wstrzymanie wykonania wyroku z dnia 17 października 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 lipca 2009 r. wstrzymał wykonanie wskazanego orzeczenia. W dniu 10 sierpnia 2010 r. M. G. złożyła do SKO B wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia . W uzasadnieniu wskazała na błędne ustalenia faktyczne poczynione przez Wójta , polegające na przyjęciu jako podstawy ustalenia wysokości wymierzonej kary obwodu pni usuniętych drzew zamiast , czego wymaga przepis art. 89 ust. 3 u.o.p. , najmniejszego promienia pni tych drzew. SKO B decyzją z dnia [...] r. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wójta Gminy R., przyjmując wyliczoną karę za prawidłowo ustaloną. Na potwierdzenie tej tezy przywołano stosowne przepisy u.o.p. oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 464/07, akceptujący sposób wyliczenia kary przyjęty przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO B decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy wskazane wyżej rozstrzygnięcie , podnosząc w uzasadnieniu identyczne argumenty , jak we wcześniejszym orzeczeniu. W skardze z dnia 9 lutego 2011 r. M. G. zarzuca kwestionowanej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. : po pierwsze - naruszenie art. 156 § 1 pkt. k.p.a. poprzez uznanie , że nie narusza rażąco art. 89 ust. 3 u.o.p. w zakresie waloryzacji kary pieniężnej i że nie została wydana bez podstawy prawnej; po drugie - naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ze względu na nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości , na której znajdują się pnie ściętych drzew. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i udzielenie prawa pomocy. Jak podnosi w uzasadnieniu skargi , pracownicy Urzędu Gminy R. dokonując w dniu 24 listopada 2006 r. oględzin nieruchomości , na której doszło do usunięcia drzew , nie wyznaczyli najmniejszego promienia ściętych drzew , lecz obliczyli obwód przykładając miarkę wokół pni "przy ziemi". Tym samym doszło do zawyżenia parametrów drzew , przyjętych jako podstawa do wyliczenia wysokości kary oraz samej kary o około 20 tys. zł. To wyliczenie zostało przyjęte przez organ wydający decyzję i nie podlegało weryfikacji w trakcie dalszego postępowania administracyjnego i sądowego. Ponadto , w ocenie skarżącej , decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną ze względu na brak podstaw do waloryzacji wysokości nałożonej kary. Waloryzacji dokonał Wójt Gminy R., powołując się na komunikat Prezesa GUS z dnia 17 stycznia 2005 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2004 r. Wysokość opłaty za usunięcie drzew , określona w rozporządzeniu Ministra jest już zwaloryzowana i ma możliwości podwójnego waloryzowania. Skarżąca zarzuca SKO B , iż przed podjęciem decyzji nie przeprowadziło wskazanych przez nią dowodów. Jak podkreśla , zarzut naruszenia art. 89 ust. 3 u.o.p. jest uzasadniony , gdyż sposób przeprowadzenia pomiaru nie odpowiadał wytycznym zawartym w tym przepisie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. , organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego , aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. SKO B nie zebrało i nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego, jak również nie wykazało należytej dbałości i staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy odmawiając , bez uzasadnienia , przeprowadzenia fundamentalnego dla całej sprawy dowodu z oględzin nieruchomości . Dowód ten, w ocenie skarżącej , wykazałby zasadność jej roszczeń. SKO B nie odniosło się również do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oznacza to po stronie sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to - jak w niniejszej sprawie - decyzja, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2 p.p.s.a., jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu. Uwzględnienie skargi na decyzję polega na jej uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub niezgodności z prawem. Nie stwierdziwszy wymienionych naruszeń prawa sąd zobligowany jest skargę oddalić. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: SKO B) z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia M. G. kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Skarżąca zarzuca SKO B wydanie decyzji z dnia [...] r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] r. z naruszeniem prawa ze względu na zachodząca w przedmiotowej sprawie przesłankę nieważności , określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. , w postaci wydania przez Wójta Gminy R. decyzji nakładającej karę pieniężną z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego kontrola Sądu powinna sprowadzać się do ustalenia czy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wójta nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na zaskarżoną decyzje SKO B. Przyjdzie zauważyć , iż mający dla rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 464/07 jest prawomocny materialnie. W związku z tym , na mocy art. 171 p.p.s.a. , tworzy stan powagi rzeczy osądzonej nie tylko między stronami , co oznacza przeszkodę powodującą niemożność modyfikacji tego orzeczenia w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania sądowo administracyjnego (T.Woś : Postępowanie sądowoadministracyjne pod red. T.Wosia , Warszawa 2010 ,wyd. 4 , s.334) . Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę , wobec czego jego skutkiem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji SKO B, tym samym także decyzji Wójta Gminy R. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia , jako zgodnej z prawem . Treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie , że decyzja administracyjna nie była wadliwa z punktu widzenia ustanowionych w tym przepisie kryteriów zgodności z prawem. W takim zakresie decyzji przysługują cechy prawomocności. "Prawomocność jest więc szczególną cechą kwalifikacyjną decyzji ostatecznej , jako zgodnej z prawem , w zakresie ,w jakim sąd ten dokonuje tej kontroli." (tamże , s. 341 oraz 347). Ponadto , zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie Sąd pozostaje związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 464/07. Ocena prawna to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (W.Siedlecki w: B. Dobrzański , W. Lisiewski , Z.Resich,W.Siedlecki , Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz , t.1 , Warszawa 1975 , s.637). Ocena prawna może dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Powinna ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (A.Kabat , w: B. Dauter , B. Gruszczyński , A. Kabat , M. Niezgódka-Medek , Komentarz do art.153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , LEX 2011). W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd dokonał oceny postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Wójta Gminy R. , jak również przyjętego przez ten organ sposobu wyliczenia kary przyjęty przez organ pierwszej instancji. Stwierdził , iż "...sposób obliczenia obwodu pnia przedstawiono w protokole oględzin z udziałem skarżącej, która nie negowała ustaleń organu I instancji, iż obwód usuniętych topoli wynosił 2 x 153 cm, 1 x 135 cm i 1 x 108 cm. Wyliczenie wysokości kary nastąpiło też prawidłowo jako iloczyn obwodu pnia (za 1 cm) i współczynników różnicujących stawki, tj. 11,54 zł x 3,70 zł (topola o obwodzie od 101 do 200 cm), wynikających z rozp. Min. Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306). Wreszcie, wysokość tak wyliczonych kar podlegała waloryzacji zgodnie z art. 85 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody." Ocena prawna wiąże " w sprawie" , a więc w sytuacji , w której zachodzi tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej , dotyczącej szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej (T.Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Komentarz pod redakcją T. Wosia, Warszawa 2011 , wyd. 4 , s. 692). Inaczej rzecz ujmując , chodzi o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemnie uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego (T.Kiełkowski , Sprawa administracyjna , Kraków 2004 , s.32 i nast.). NSA w wyroku z dnia 1 września 2010 r., II OSK 518/09 (LEX nr 746901) zauważa, iż : " Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie." Wobec tego ocena wyrażona przez Sąd w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 464/07 odnosząca się do prawidłowego sposobu wyliczenia kary pieniężnej , jak również jej wielkości , wiąże Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę. W tym stanie rzeczy , ze względu na stan powagi rzeczy osądzonej ukształtowany wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 464/07 w sprawie kary za usunięcie drzew przez skarżącą oraz związanie Sądu oceną prawną , wyrażoną w uzasadnieniu tego wyroku , skarga nie mogła odnieść skutku ze względu na niemożność modyfikacji tego orzeczenia w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazane wyżej przeszkody stanowią formalną przeszkodę do rozważenia przez Sąd zarzutów podnoszonych w skardze. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).