II SA/Gl 165/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi "A" w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 10, 104, 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwszy, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm. – dalej p.g.k.) odmówił Zarządowi "A" w S. włączenia pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] r., Nr [...] do operatu ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu podano m. in., że Zarząd "A" w S. wnioskiem z dnia 31 maja 2016 r. poinformował, iż odnalazł w archiwum pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. (dalej KUR) z dnia [...] r. dotyczące decyzji tego Organu z dnia [...] r., nr [...] i jednocześnie zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji cyt. "czy pismo KUR w Z. z [...] r. znajduje się w operacie ewidencji gruntów i budynków i czy wpis, o którym mowa w piśmie został wykonany". Pismem z dnia [...] r. organ poinformował Spółkę, że w operacie ewidencji gruntów i budynków brak jest rzeczonego pisma, jako dokumentu będącego podstawą dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków z uwagi na to, że jest ono jedynie korespondencją pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Z., a Burmistrzem Miasta S. Kolejnym wnioskiem z dnia 18 lipca 2016 r. Spółka poinformowała, iż w jej ocenie pismo to winno znaleźć się w operacie ewidencji gruntów z urzędu, gdyż jest to istotna korespondencja pomiędzy dwoma organami administracji publicznej. Organ uznał, że taki dokument nie określa żadnych zmian w danych ewidencyjnych i nie podlega rejestracji w operacie ewidencji gruntów i budynków. Brak jest możliwości ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków dokumentów, które nie niosą za sobą żadnych zmian w tej ewidencji, które są jedynie korespondencją prowadzoną pomiędzy dwoma organami. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "A" w S., zaskarżając ją w całości, wnosząc o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie przez Organ odwoławczy zgodnie z wnioskiem lub uchylenie decyzji i zwrot postępowania do Organu I instancji. W ocenie Spółki skarżona decyzja była wadliwa m. in. w związku z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i zastosowaniem wadliwych przepisów prawa. Z treści przedmiotowego pisma wynika, iż winno ono znajdować się w operacie ewidencji gruntów z urzędu. Wniosek Spółki z 18 lipca 2016 r. służył jedynie przypomnieniu Organowi o obowiązku uzupełnienia posiadanej dokumentacji. Wskazany we wniosku dokument formalnie (w sensie prawnym) został włączony do operatu ewidencji gruntów, a jedynie fizycznie w nim nie istnieje, z powodu wadliwego prowadzenia ewidencji gruntów. Nie jest prawidłowe ocenianie zdarzenia z 1996 r. w świetle przepisów obowiązujących w okresie późniejszym (rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków; j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. (dalej WINGiK) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotem wniosku było włączenie pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. do operatu ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.k. operat ewidencyjny składa się m. in. z zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Z kolei informacje zawarte w operacie ewidencyjnym podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli wynikają one z dokumentów, których zamknięty katalog wymienia art. 23 ust. 1-4 tej ustawy. Warunkiem niezbędnym do włączenia dokumentu do ww. zbioru jest więc jego powiązanie ze zmianą dokonaną w tej ewidencji. Z powyższego wynika więc, że nie istnieje samodzielna procedura włączania dokumentów do operatu ewidencyjnego, czyli takiego dokumentu, który nie byłby podstawą wprowadzenia zmiany. Przedmiotowy dokument nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy jakiejkolwiek zmiany, gdyż w swojej treści nie wskazywał na odmienny stan faktyczny lub prawny niż ten, który został ujawniony w ewidencji. Ponadto, mając charakter pisma przewodniego, za którym między organami przekazywane zostały inne dokumenty, nie zawierał żadnych wiążących organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków treści. Brak jest zatem ustawowego upoważnienia organu do załatwienia tego typu sprawy w określonej formie prawnej. Jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła "A" w S., zaskarżając ją w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organom administracji celem jej załatwienia zgodnie z wnioskiem, a także zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że decyzja jest wadliwa. Niniejsze postępowanie dotyczy dokumentu, który powstał w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt SA/Ka 125/94 . Nie ulega wątpliwości, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Z., po przeprowadzeniu postępowania zaleconego przez Sąd, umorzył je, ustalając że decyzja została wydana w [...] r. Decyzja ta z dnia z [...] r. pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, iż wiąże ona inne organy administracji publicznej oraz Sądy. Skarżony Organ nie dostrzegł, iż analizowane pismo stanowi korespondencję urzędową pomiędzy organem właściwym w sprawie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (dalej u.z.w.g.) i jednocześnie organem właściwym w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów a organem (burmistrzem), który uzyskał na pewien okres, w drodze porozumienia, uprawnienia do prowadzenia określonej części ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżącego, wskazana korespondencja, t.j. zarówno ww. decyzja administracyjna z [...] r., jak i jej uzupełnienia, została przekazana organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków z urzędu, bowiem mieściła się w kompetencjach organu wynikających z art. 18 ust. 2 u.z.w.g. Odpisy wymienionych pism, w szczególności pisma z dnia [...] r., zostały skierowane do wiadomości skarżącego - "A" w S. Nie ulega wątpliwości, że burmistrz nie miał podstaw prawnych do kwestionowania zasadności włączenia ww. decyzji i pisma uzupełniającego, do części opisowej operatu ewidencji gruntów. W świetle powyższych ustaleń oraz w zgodzie z zasadami prawidłowego wnioskowania, nie ma obecnie prawnego uzasadnienia wnioskowanie o włączenie do części opisowej operatu ewidencji gruntów dokumentu, który w świetle prawa został do niej włączony. Nie istniała także prawna możliwość odmowy włączenia do części opisowej operatu ewidencji gruntów, dokumentu, który - w świetle prawa - już się w niej znajduje. Wniosek Spółki nie mógł być zatem potraktowany jako wniosek o włączenie dokumentu do części opisowej operatu ewidencji gruntów, lecz jako wniosek o wyjaśnienie zaistniałej nieprawidłowości i odtworzenie (uzupełnienie) dokumentacji (o zaginione, skradzione, zniszczone pisma?). Ustalenie treści żądania strony w oparciu o prawidłowo ustalony stan prawny i faktyczny należy do obowiązków Organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Pismo z [...] r., o którym mowa w skardze, odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 703). Wg stanu na 1996 r. art. 18 ust. 2 stanowił, że nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że w ewidencji gruntów powinny być ujawnione informacje wynikające z decyzji wydanych na podstawie art. 8 ustawy (obszar wspólnoty gruntowej, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie) oraz dane związane z utworzeniem spółki i powołaniem jej władz. Pierwotne ujawnienie tych danych w ewidencji gruntów winno nastąpić z urzędu (art. 18 ust. 2 zd. 1), natomiast wszelkie późniejsze zmiany we wskazanym zakresie zgłaszał do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ust. 2 zd. 2). Art. 18 wskazanej ustawy ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (zob. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 364/10). Art. 18 ust. 2 ww. ustawy zatem wskazywał, jakie informacje podlegają wpisowi do ewidencji z urzędu, m. in. "wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty". Z kolei wskazane pismo do burmistrza S. z [...] r. zostało sporządzone w ramach wymiany korespondencji pomiędzy organami, o czym świadczy jego fragment: "W odpowiedzi na wyżej wymienione pismo [...]"). Ma również charakter pisma przewodniego, do którego miały być dołączone inne dokumenty ("[...] przesyłam część dokumentów przyjętych za dowód w sprawie, [...] które będą stanowić podstawę wpisu w części opisowej operatu gruntów [...]"). Zatem to nie ten dokument miałby być podstawą wpisu do ewidencji, a co najwyżej dokumenty do niego dołączone. Pismo to zawiera również informacje, że zmiany zgodnie z art. 18 ust. 2 ww. ustawy zgłasza do ewidencji zarząd Spółki, a aktualizacja spoczywa na Spółce. Nie było również podstaw, by uwzględnić żądanie Spółki na podstawie obowiązującego w 1996 r. rozporządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r., Nr 27, poz. 159 ze zm.). Wg § 5 ust. 1 zmiany wpisuje się do ewidencji gruntów i budynków w wyniku zgłoszenia ich lub z urzędu. Ust. 2 stanowił przy tym, że z urzędu wpisuje się do ewidencji gruntów zmiany: 1) wynikające z decyzji określonych w § 1 ust. 2, 2) ujawnione w drodze dokonania z urzędu pomiarów związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów, 3) ujawnione przy kontroli terenowej, przeprowadzonej przez organy rad narodowych, 4) związane ze zmianą granic administracyjnych gromad, osiedli, miast, powiatów i województw. W ustalonym stanie faktycznym nie zachodziły podstawy do dokonania wpisu z urzędu, jakby chciała tego Skarżąca, bowiem przedłożony dokument, z uwagi na jego treść, nie obligował do dokonania takiej czynności. Nie było również podstaw do spełnienia żądania Spółki wg przepisów obowiązujących w dniu wydawania zaskarżonej decyzji przez WINGiK. Zgodzić się należy z tym organem, że wg ogólnych przepisów, tj. art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.k., operat ewidencyjny składa się m. in. ze zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli wynikają one m. in. z dokumentów, których zamknięty katalog wymienia art. 23 ust. 1-4 tej ustawy (tak art. 24 ust. 2a pkt 1 p.g.k.). Warunkiem niezbędnym do włączenia dokumentu do ww. zbioru jest więc jego powiązanie ze zmianą dokonaną w tej ewidencji. Włączenie dokumentu do operatu ewidencyjnego następuje wyłącznie jako czynność subsydiarna do wprowadzenia zmiany. Częściami składowymi operatu ewidencyjnego są więc operat geodezyjno-prawny i operat opisowo-kartograficzny. Operat geodezyjno-prawny jest zbiorem dowodów prowadzonym dla każdego obrębu ewidencyjnego, uzasadniających wpisy do komputerowych baz danych ewidencyjnych (E. Stefańska, Komentarz do art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, LEX-el.). Z kolei aktualizacja polega na zastępowaniu danych nieaktualnych aktualnymi, a nie odwrotnie. Z powyższych uwag wynika więc, że nie istnieje samodzielna procedura włączania dokumentów do operatu ewidencyjnego, czyli takiego dokumentu, który nie byłby podstawą wprowadzenia zmiany. Należy tu podkreślić, iż przedmiotowy dokument nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy jakiejkolwiek zmiany, gdyż w swojej treści nie wskazywał na odmienny stan faktyczny lub prawny niż ten, który został ujawniony w ewidencji. Ponadto, mając charakter pisma przewodniego, za którym między organami przekazywane były inne dokumenty, nie zawierał żadnych treści wiążących organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Pismo przewodnie będące korespondencją pomiędzy organami nie jest takim dokumentem, co do którego należałoby uznać, iż kiedykolwiek winien był znajdować się w zbiorze dokumentów organu ewidencyjnego. Z tych też powodów brak było podstaw do przyjęcia, że dokumentacja urzędowa winna być uzupełniona, czy też odtworzona w zakresie omawianego dokumentu, z powodu jego rzekomego zginięcia, bądź zniszczenia. Brak jest zatem ustawowego upoważnienia organu do załatwienia tego typu sprawy w określonej formie prawnej. Jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co uczynił WINGiK. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych wyżej przepisów, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.