II SA/Gl 1650/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 14 października 2021 r. nr SKO.II/426/3502/118/2021 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w B., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "budowa zespołu 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 1, 2, 3, 4, 5, obręb: K. przy ul. [...] w B.". Zagospodarowanie terenu objęło dojścia piesze i dojazdy, miejsca postojowe, elementy małej architektury, infrastrukturę techniczną, zieleń ozdobną i rekreacyjną. Planowana inwestycja realizowana będzie po wcześniejszym wyburzeniu istniejących budynków na wnioskowanym terenie. Podano również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy. W uzasadnieniu wskazano m. in., że działki, których dotyczy wniosek, położone są na terenie, dla którego nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sprawie została sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna przez osobę uprawioną. W wydanej decyzji uwzględniono jej ustalenia. Decyzja została uzgodniona z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył m. in. J. R. (dalej: strona, skarżący), zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in., że zaskarżona decyzja w sposób całkowicie nieuprawniany sankcjonuje naruszenie prawa w zakresie przyjmowania skrajnych norm ograniczających zabudowę nieruchomości, z pominięciem dotychczasowej zabudowy, opierając się o dane dotyczące odrębnej, co do charakteru, zabudowy usługowej i przemysłowo-usługowej. Z uzasadnienia wynika, że na terenie planowanej inwestycji znajduje się budynek, który uzyskał pozwolenie na rozbiórkę. Wykładania gramatyczna zdania wyraźnie wskazuje na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji - pozwolenia na rozbiórkę jednego budynku. Istniej wiec sprzeczność w tym zakresie, bowiem znajdują się tam dwa budynki, co nie pozwala na precyzyjne ustalenie zakresu inwestycji. Ponadto zaskarżona decyzja z sposób nieuprawniony sankcjonuje obejście przepisów prawa, naruszając normy określające wysokość i gęstość zabudowy oraz ogranicza normy powierzchni biologicznie czynnej. Brak jest we wskazanej decyzji warunków dotyczących ilości miejsc parkingowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 14 października 2021 r., znak SKO.II/426/3502/118/2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna, usługowa, sakralna, sportowa i przemysłowa. Trzeba zatem uznać, że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna mieści się w ramach funkcji obszaru analizowanego, a tym bardziej nie pozostaje w sprzeczności z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, w tzw. sąsiedztwie urbanistycznym. Analiza urbanistyczna została sporządzona przez uprawnioną osobę. Organ wziął pod uwagę fakt, że teren inwestycji znajduje się w centrum obszaru o zróżnicowanej funkcji i gabarytach zabudowy, przez co wyliczone wskaźniki są skrajnie zróżnicowane, a ustalenie parametrów przedmiotowej inwestycji, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, powinno nastąpić w oparciu o wskaźniki wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W konsekwencji, organ prawidłowo dokonał dodatkowej analizy porównawczej budynków o funkcji wielorodzinnej i w oparciu o jej wyniki oraz przy jednoczesnym uwzględnieniu zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z działkami wnioskowanymi (o parametrach mających istotny wpływ na postrzeganie ładu przestrzennego) określono parametry projektowanej zabudowy. Mając za podstawę art. 61 u.p.z.p., Kolegium stwierdza, że analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów, doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że w sprawie dokonano prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie orzeczono w sprawie. Kwestia określenia konkretnej liczby miejsc postojowych nie jest rozstrzygana na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. warunków zabudowy. Istnieje pozwolenie na rozbiórkę budynku, który wymagał uzgodnienia z konserwatorem zabytków, z kolei pozwolenie na rozbiórkę drugiego budynku może być wydane równocześnie z pozwoleniem na budowę dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył J. R., zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polegające na nieprawidłowym zapisaniu w decyzji parametru powierzchni zabudowy, poprzez pominięcie w zapisie kwestii wielkości powierzchni biologicznie czynnej i wadliwym uznaniu, że wystarczające jest określenie samej powierzchni zabudowy, podczas, gdy powierzchnia niezabudowana nie musi zostać zagospodarowana, jako powierzchnia biologicznie czynna; 2) § 18 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 – dalej w.t.), polegające na zaniechaniu określenia ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych i na pominięciu tej kwestii w ustalaniu parametru ilości miejsc parkingowych dla inwestycji, poprzez brak wskazania stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem, np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej; 3) art. 52 ust. 2 pkt 2b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegające na wydaniu decyzji w oparciu o nieprawidłowy wniosek zawierający niepełne przedstawienie sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wskazania sposobu rozmieszczenia miejsc postojowych; 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku ustalenia w decyzji wymaganej ilości miejsc parkingowych nie na zasadzie "dobrego sąsiedztwa" i braku uzasadnienia; 5) § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (j.t. Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.), polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej, poprzez ustalenie zbyt szeroko wielkości minimalnej i maksymalnej szerokości elewacji frontowej, co oznacza niemal zupełną dowolność i w praktyce nie stanowi ustalenia w ogóle. W uzasadnieniu podano m. in., że organ odwoławczy nie ustosunkował się zwłaszcza do zarzutu, że wbrew tendencjom oraz przeznaczeniu terenu w planowanej inwestycji warunki określone dla jej wykonania zawierały normy absolutnie skrajne, m. in. co do powierzchni zabudowy i wysokości planowanych obiektów. Organy obu instancji pomijają, że ich ustalenia oparte są o błędne założenie wynikające z uwarunkowań historycznych. Nie ulega wątpliwości, iż przyjęte dla ustaleń wielkości zabudowań [...] są niewłaściwe, bowiem bezpośrednie sąsiedztwo jest wynikiem zmian gospodarczych. Budynki przemysłowe zostały adoptowane na usługowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawa uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości, jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p. (przepisy podawane są według brzmienia z okresu właściwego dla prowadzonej sprawy), który w ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza jednak ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej. Mając na uwadze przedstawione w skardze zarzuty dotyczące miejsc postojowych, wskazać należy, że kwestia tych miejsc uregulowana została w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który swoje zastosowanie znajduje dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Zostało ono wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), a nie w oparciu o przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie istniał zatem obowiązek ustalenia na etapie warunków zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych (zob. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., II OSK 3340/20). W orzecznictwie podnoszone jest, że dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy jedynie minimalnej ilości miejsc postojowych (co znalazło wyraz w decyzji – pkt 2.6. lit. h). Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz uwzględnieniem § 19-21 w.t., które to przepisy w sposób szczegółowy określają między innymi odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Kwestionowanie ostatecznej liczby, parametrów oraz sposobu rozmieszczenia miejsc postojowych będzie możliwe więc w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., II OSK 3016/14). Pamiętać należy, że także szczegółowe kwestie techniczne podlegają badaniu dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza w szczególności o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14). Jest oczywistym w świetle obowiązujących przepisów, że nowa zabudowa ma zostać dopasowana do zabudowy istniejącej (a nie archiwalnej, przekształconej), gdyż na tym właśnie polega ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tak też postąpiono. W celu dostosowania nowej zabudowy do zabudowy znajdującej się w pobliżu przewidziano schodkowanie wysokości. Zabudowa, która powstanie w oparciu o ustalone w ten sposób wskaźniki, korespondować będzie z najbliższą zabudową sąsiednią i wpisze się w istniejący układ przestrzenny tego rejonu miasta. Co więcej, przykładowo, w świetle §5 ust. 1 ww. rozporządzenia "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego." Zatem chodzi o "średni wskaźnik" dla całego "obszaru analizowanego". Ze względu na specyfikę stanu faktycznego dopuszczalne jest jednak czynienie odstępstw od reguł ogólnych (odstąpienie od średniej danego parametru wyznaczonego dla obszaru analizowanego). Wynika to z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Stąd prawidłowo dokonano analiz, mając na uwadze, że wnioskowana nieruchomość znajduje się na obszarze o zróżnicowanej funkcji zabudowy. Znajdują się tam obiekty o funkcji produkcyjnej, handlowo - usługowej oraz funkcji mieszkaniowej (zarówno jedno, jak i wielorodzinnej), o odmiennych gabarytach. Przez to wyliczone wskaźniki byłyby skrajnie zróżnicowane. Organ zatem doszedł do wniosku, że ustalanie parametrów nowej zabudowy wielorodzinnej w oparciu o wskaźniki wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (w tym budynków jednorodzinnych o zdecydowanie odmiennych parametrach zabudowy i dużej liczebności zaniżającej wskaźniki, czy budynków produkcyjnych o wskaźnikach zawyżających wskaźniki) spowodowałoby, że wyliczone wskaźniki byłyby nieproporcjonalne dla zabudowy wielorodzinnej. W związku z tym zasadnie dokonano dodatkowej analizy porównawczej budynków o funkcji wielorodzinnej i w oparciu o jej wyniki oraz przy jednoczesnym uwzględnieniu zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z działkami wnioskowanymi (o parametrach mających istotny wpływ na postrzeganie ładu przestrzennego) określono parametry projektowanej zabudowy. Zostało to należycie uzasadnione. Organy również dokonały wskazań co do powierzchni biologicznie czynnej, co znalazło wyraz z punkcie 2.1 lit. c decyzji organu I instancji. Kwestia ta została szczegółowo w decyzji uzasadniona. To samo dotyczy określenia szerokości elewacji frontowej (§. 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia), którą przyjęto jako średnią ze wszystkich budynków analizowanych, czyli 22 m, z tolerancją 20%. Jakkolwiek dopuszczono tu ww. tolerancję, to jednak wskaźnik ten należy skorelować ze wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy, który nie może zostać przekroczony. Projekt budowlany będzie musiał uwzględnić każdy z nich. Zarzut, iż organy działały zbyt szybko nie może się ostać, skoro taki wymóg kieruje do nich ustawodawca (art. 27 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.; art. 12 §1 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 18 ust. 2 w.t., art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.