II SA/Gl 167/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. A S.A. z siedzibą w Z. wystąpiał do Prezydenta Miasta R. o wypłatę odszkodowania w związku z wydzieleniem działek gruntu oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] pod drogę publiczną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. zatwierdzającą podział nieruchomości oraz orzekającej o zmianie obrębu wraz ze zmianą numerów działek. Podstawą żądania były art. 10 ust. 5 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak ustalono w trakcie postępowania wyjaśniającego przedmiotowe działki nie zostały wydzielone pod drogę publiczną. Stanowią one jedynie dojazd do innych nieruchomości wnioskującej. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu notarialnego rep. [...] wynika, iż A S.A. nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek od B sp. z o.o. dnia 5 września 2013 r. Pismem z dnia [...] r. organ administracji poinformował wnioskującą, iż nie nastąpiło przejście przedmiotowych działek na własność gminy (nie wygasło prawo użytkowania wieczystego). Podział działek decyzją z [...] r. nastąpił na wniosek poprzedniczki prawnej A S.A. Nie miał on na celu utworzenie drogi – tylko wydzielenie działek ułatwiających dojazd. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w tym miejscu żadnej drogi publicznej. Ostatecznie po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną działkę. Wskazał, iż w odniesieniu do nieruchomości będącej aktualnie w użytkowaniu wieczystym wnioskującej w 2011 r. została wydana decyzja zezwalająca na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wówczas to ówczesna działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] została podzielona na działki [...] i [...] – ta pierwsza przeszła na wtedy na własność gminy Podniósł, że działki nr [...] oraz [...] cały czas wykorzystywane były do komunikacji kompleksu działek należących do A S.A.. Do dnia dzisiejszego są tam ustanowione służebności. Działki te jednak nigdy nie były w planie miejscowym przeznaczone pod drogę publiczną Od tej decyzji odwołała się A S.A. Podniósł, że w świetle orzecznictwa wywłaszczenie nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie musiało wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytoczyła w tym zakresie wyrok NSA o sygnaturze I OSK 349/09. Powołując się na wyrok NSA o sygnaturze OSK 1091/08 wskazała, że w świetle tych przepisów wydzielona droga nie musiała mieć charakteru drogi publicznej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Wskazał na treść art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis przewiduje katalog sytuacji, gdy odszkodowanie może zostać ustalone w drodze odrębnej decyzji. W świetle powyższego jedyną podstawą prawną ewentualnego odszkodowania mógłby być art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże odwołującej się w świetle tego ostatniego odszkodowanie nie przysługuje. Nie doszło bowiem do wywłaszczenia nieruchomości. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła A S.A. reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła Wojewodzie [...]: - naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w sytuacji, w sytuacji gdy wyłączenie ze sprawy Prezydenta Miasta R. było niezbędne ze względu na pełnienie przez niego funkcji przedstawiciela miasta R., - naruszenie art. 10 ust. 1 i 5 ustawy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie i nie przyznanie skarżącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, - naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i i nie przyznanie odszkodowania. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że: - w sprawie nie doszło do wywłaszczenia. Właścicielem działek dalej jest Skarb Państwa a użytkownikiem wieczystym A S.A., - ewentualną podstawą odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym mógłby być art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jednakże w sprawie nie doszło do wywłaszczenia pod drogę publiczną, - instytucja wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 142 ust. 2 ustawy), oraz ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu założenia urządzeń przesyłowych (art. 124 ust. 8). Wnioskując a contrario brak podstaw by w innych sytuacjach do takiego wyłączenia doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku Sąd stwierdza, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia był Prezydent Miasta R. Jak trafnie wskazał organ II instancji w odpowiedzi na skargę, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) przewiduje w niektórych przepisach konieczność wyłączenia organu rozstrzygającego sprawę ze względu na konflikt interesu jednostki samorządu terytorialnego i jej organu wykonawczego (rozstrzygającego w sprawie). Przykładem może być tu art. 142 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym "w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego". Należy zatem przyjąć, iż w innych sprawach, gdzie brak takiego przepisu, do takiego wyłączenia nie dochodzi. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przypadku ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych". Jednocześnie w świetle art. 98 ust. 3 ustawy "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Powyższe przepisy wskazują w sposób jednoznaczny, iż ustalenie i wypłata odszkodowania może nastąpić tylko w przypadku odjęcia prawa własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego. Odszkodowanie stanowi tu ekwiwalent za wywłaszczone prawo. Skutek odjęcia prawa następuje zaś z chwilą, gdy decyzja o wywłaszczeniu staje się ostateczna. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że przy podziale nieruchomości na wniosek poprzedniej użytkownik wieczystej, co nastąpiło na mocy decyzji z dnia [...] r. nie doszło do żadnego wywłaszczenia. Skarżąca nadal jest użytkownikiem wieczystym działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...]. Była nim również spółka, od której działki zostały nabyte. Z treści aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] r. wynika, iż A S.A. nabyła prawo użytkowania wieczystego działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...]. Nie mogło by dojść do przeniesienia prawa, którego by B sp. z o.o. nie posiadała. Od daty zawarcia przedmiotowej umowy nie wydarzyło się nic, co mogło by ten stan zmienić. Warto też wspomnieć, iż działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] powstała z podziału działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Nastąpiło to w decyzji (z 2011 r.) zezwalającej na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Druga z powstałych działek ([...]) przeszła wówczas na własność gminy. Zatem musiała do tego czasu stanowić własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym B sp. z o.o. To samo dotyczyło działki o numerze ewidencyjnym [...]. Tyle, że ta ostatnia nie została wywłaszczona na podstawie decyzji z 2011 r. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, iż żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania, zgodnie z wnioskiem skarżącej było nieuzasadnione. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.