II SA/Gl 167/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B.B. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 136 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) w związku z art. 2 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r, poz. 801) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosków B. B. (dalej strona lub skarżąca), M. W. oraz T. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dawny numer działki 1 na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na dzień złożenia wniosku, a następnie przywołano regulacje prawne dotyczące tego, kto może i w jakich przypadkach wystąpić o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nadto przybliżono regulacje obowiązujące w okresie pandemii. W dalszej kolejności wskazano, że termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynął 7 lipca 2020 r., a stosowne wnioski strona i pozostałe osoby wymienione w postanowieniu złożyły po tej dacie, a mianowicie 8 lipca i 10 lipca 2020 r. W konsekwencji wskazany organ doszedł do przekonania, że w sprawie tej wyczerpana została przesłanka odmowy wszczęcia postępowania przewidziana treścią art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na złożenie wniosku po upływie przewidzianego terminu, co czyni wniosek ten bezprzedmiotowym. Z postanowieniem tym nie zgodziła się strona, która wniosła zażalenie do Wojewody Śląskiego. W zażaleniu tym zarzucono organowi pierwszej instancji wydanie postanowienia z naruszeniem art. 15 zzr ust. 1 i ust. 2, gdyż w jej ocenie z przepisu tego nie wynika konkretna data obowiązywania tego przepisu, jak również zakwestionowała przekroczenie terminu do złożenia wniosku, ponieważ przywoływany przepis nie zawiera regulacji przejściowych wskazujących konkretną datę. Powyższemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z wyżej wymienionym przepisem, poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Dodatkowo przywoływanemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przywoływanych powyżej przepisów poprzez nie rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony. Nadto wskazano, że wydając przedmiotowe postanowienie dopuszczono się naruszenia art. 2 Konstytucji w związku z przywołanymi powyżej przepisami. W uzasadnieniu zażalenia rozwinięto argumentację przemawiającą za trafnością stawianych zarzutów z odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wojewoda Śląski postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach tego rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył regulacje materialno-prawne zamieszczone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ze szczególnym uwzględnieniem postanowień art. 136 i art. 137 tej ustawy. Nadto w tej części uzasadnienia przybliżono regulacje związane z epidemią i posiadające znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. W dalszej części uzasadnienia podzielono stanowisko organu pierwszej instancji co do zasad liczenia terminów w związku z wystąpieniem zjawiska pandemii. Podkreślono, że termin do wnoszenia wniosków o zwrot nieruchomości upłynął 7 lipca 2020 r., a wniosek strony został złożony po tym terminie. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy dokonał analizy wcześniejszych pism strony kierowanych do organu pierwszej instancji, w kontekście ewentualnego wystąpienia do tego organu z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z analizy pism wynika, że strona występowała wyłącznie o nabycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, nadto podkreślono, że strona została pouczona o przysługującej jej możliwości wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jednakże przez kolejne 8 miesięcy z takiej możliwości nie skorzystała. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpiła o zmianę powyższego postanowienia zarzucając mu nie uwzględnienie przesłanek towarzyszących zwrotowi nieruchomości, brak wnikliwej analizy dokumentów, które zostały przedłożone w ramach tego postępowania, brak właściwego nadzoru organu odwoławczego nad działaniami podejmowanymi przez organ pierwszej instancji. Za niesłuszne uznano twierdzenia zamieszczone w postanowieniu o udzieleniu obszernych wyjaśnień oraz nie uwzględnienie obostrzeń związanych z wprowadzeniem stanu epidemii na terenie kraju. W motywach skargi rozwinięto zarzuty stawiane powyższemu postanowieniu. W tej części skargi skarżąca przedstawiła działania podejmowane celem odzyskania spornej nieruchomości. W końcowej części wniesionej skargi, skarżąca przedstawiła własną ocenę rozwiązań prawnych dotyczących wprowadzenia regulacji związanych ze zjawiskiem pandemii, akcentując, że organy ościennych miast w związku z wątpliwościami wynikającymi z postanowień tych przepisów interpretowały je w sposób korzystny dla obywateli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wystąpił o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ ten nie podzielił ich i podkreślił, że nie są zasadne. Pismem z 22 lutego 2021 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę organu odwoławczego. W piśmie tym przedstawiła własną ocenę działań podejmowanych w celu odzyskania wywłaszczonej nieruchomości. Nadto zakwestionowano w nim zasady ustalania terminów wchodzenia w życie poszczególnych ustaw normujących zasady funkcjonowania państwa w okresie występowania zjawiska pandemii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie może zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozpoznawanej sprawy należy przywołać stan normatywny, albowiem odgrywa on w niej kluczową rolę. Stosownie do postanowień 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie natomiast z treścią art. 136 ust. 7 tej ustawy uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2 tej ustawy. Równocześnie ustawodawca w ustawie z 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 2 ust. 1 wskazał, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wskazana tu ustawa z 4 kwietnia 2019 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 29 kwietnia 2019 r. poz. 801. Stosownie do postanowień przepisu przejściowego ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a to oznacza, że do krajowego porządku prawnego weszła w życie 14 maja 2019 r., tym samym termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem upływał z dniem 14 maja 2020 r. Przenosząc te ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie zauważyć, że nieruchomość będąca przedmiotem sporu została przejęta przez państwo w [...] r., a zatem w momencie wprowadzenia przywołanych regulacji zawartych w ustawie z 4 kwietnia 2019 r. od momentu przejęcia spornej nieruchomości upłynęło ponad 20 lat, tym samym do skarżącej i pozostałych następców prawnych zastosowanie posiada regulacja zawarta w art. 2 tej ustawy, zgodnie z którą wniosek taki należy złożyć w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli w tym konkretnym przypadku termin ten winien upłynąć [...] r. W okresie obowiązywania tej regulacji zaistniały wydarzenia związane z wystąpieniem zjawiska pandemii, które spowodowały zmianę przywołanych tu regulacji. Stosownie do postanowień ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) przyjęto art. 15 zzr ust. 1, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu C0VID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów; od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Rozwiązanie to oznacza, że termin, w którym skarżąca mogła złożyć stosowny wniosek o zwrot spornej nieruchomości nie płynął. Zatem od dnia wejścia w życie tej ustawy wskazany termin [...] r., jako końcowy do złożenia wniosku nie był już aktualny z każdym dniem obowiązywania tej regulacji ulegał przesunięciu. Kolejną istotną datą w omawianym zakresie jest ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 15 maja 2020 r. poz. 875). Zgodnie z treścią art. 46 pkt 20 tej ustawy uchylono art. 15 zzr i art. 15 zzs. Równocześnie w art. 68 ust 2 tej ustawy terminy, o których mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stosownie zaś do treści art. 76 ustawa weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszeniu czyli 16 maja 2020 r. Oznacza to w konsekwencji, że zawieszenie terminów w tym także terminu na złożenie przedmiotowego wniosku upłynęło z dniem 22 maja 2020 r., a zatem od 23 maja 2020 r. na nowo przywoływany termin zaczął biec i upłynął 5 lipca 2020 r., a w przypadku uwzględnienia faktu, że rozpoczęcie tego terminu następowało w dniu wolnym od pracy to upływ jego nastąpił 7 lipca 2020 r. W świetle powyższych ustaleń termin 7 lipca 2020 r. jest dniem upływu terminu do złożenia przedmiotowego wniosku przy najbardziej przychylnej dla skarżącej interpretacji obowiązujących regulacji prawnych. Przedstawiona powyżej analiza stanu normatywnego pozwala stwierdzić, że skarżąca złożyła stosowny wniosek o zwrot nieruchomości 8 lipca 2020 r., a zatem dokonała tej czynności już po upływie przewidzianego przepisami prawa terminu. Warto w tym miejscu zauważyć, że termin ten posiada materialnoprawnych charakter i z tego powodu nie podlega on przywróceniu, a to oznacza, że ustalenia organów administracji publicznej wypowiadających się w rozpoznawanej sprawie są prawidłowe i nie zawierają uchybień przepisów prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Podkreślić należy, że organy te w sprawie tej prawidłowo odwołały się do postanowień art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w sprawie tej występuje przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca uruchomienie stosownego postępowania administracyjnego. Watro w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie sądowym dominuje takie właśnie stanowisko (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2579/20 CBOSA). Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uwzględnione. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy administracji w rozpoznawanej sprawie nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Zauważyć, należy, że analiza przedłożonych akt administracyjnych w tym także akt przedstawionych przez skarżąca pozwala podzielić stanowisko prezentowane przez organy administracji, że strona dopiero we wniosku z 8 lipca 2020 r. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, natomiast z wcześniejszej korespondencji wynika, że skarżąca domagała się zbycia jej tej nieruchomości w ramach trybu bezprzetargowego, czyli w innym trybie niż przewidziany przywoływanymi przepisami. Warto w tym miejscu zauważyć, że organ pierwszej instancji pismem z [...] r. informował skarżącą o możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem, jednakże skarżąca z tej informacji nie skorzystała, a po otrzymaniu tej informacji w dalszym ciągu domagała się sprzedaży tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Oznacza to, że zarzuty skarżącej pod adresem organów administracji nie znajdują umocowania z zgromadzonym materiale dowodowym. W świetle powyższego zarzut sformułowany w skardze o braku informacji nie może być uwzględniony. Także nie jest trafny zarzut dotyczący nie uwzględnienia występowania zjawiska pandemii, ponieważ w działaniach organów administracji publicznej wypowiadających się w sprawie okoliczność ta była widziana i uzewnętrzniła się przywołaniem stosownych przepisów i ich liczeniem, które uwzględnia najkorzystniejsze ujęcie dla skarżącej. Zarzuty związane z brakiem nadzoru organu odwoławczego nad działaniami organu pierwszej instancji nie są związane z istotą prowadzonego postępowania i w ramach przeprowadzanej kontroli nie mogły być brane pod uwagę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.