II SA/Gl 1670/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 września 2022 r. nr IFXIV.7840.11.23.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia 21 lutego 2022 r., Nr [...], działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 28, 34, 36 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: p.b.), po rozpatrzeniu wniosku zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. , obejmujące inwestycję pod nazwą "Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowo-handlowego na specjalistyczne gabinety lekarskie". W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że projekty sprawdzono pod kątem zgodności z warunkami zabudowy. Projektanci oświadczyli, że sporządzili projekt budowlany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przesłanki wydania decyzji zostały spełnione. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. L. (dalej: strona, skarżąca). Zarzuciła m. in. naruszenie: — art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., poprzez nieprawidłową wykładnię i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor nie posiadał oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o numerze ewidencyjnym [...], położonej w D. ; — art. 22 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 z późn. zm. – dalej u.w.l.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (obecnie j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w D. przy ul. [...]; — art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu przez niezawiadomienie jej o zebraniu materiału dowodowego; — art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 5 września 2022 r., nr IFXIV.7840.11.23.2022, działając na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w toku postępowania inwestor wyjaśnił, iż jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, tj. pisemnej zgody wynajmującego. Nieruchomość, składająca się z gruntu i budynku handlowo-usługowego z dwoma wyodrębnionymi lokalami, oddana została przez właściciela - Gminę D. w użytkowanie wieczyste. Udziały w nieruchomości wspólnej, którą stanowi prawo użytkowania wieczystego oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, posiadają: użytkownik wieczysty [...] oraz właścicielka wyodrębnionego lokalu –E. L. . Projektowane zmiany służą dostosowaniu istniejącego lokalu usługowego do nowych funkcji usługowych w użytkowanym budynku. Po przeanalizowaniu złożonego rysunku, przedstawiającego zagospodarowanie terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, organ stwierdził, że zakres robót wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę nie ingeruje w części nieruchomości wspólnej. Z tego powodu złożone przez inwestora oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznać należy za wystarczające. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do badania kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Dotyczy to także instalowania wewnątrz i na zewnątrz budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych. Zatem, realizacja wskazanej w projekcie instalacji wentylacji mechanicznej, służącej wyłącznie do użytku przebudowywanego lokalu, nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Na rysunku przedstawiającym zagospodarowanie terenu nie wskazano żadnych robót związanych z udostępnieniem obiektu dla osób niepełnosprawnych, które ingerowałyby w nieruchomość wspólną. Udostępnienie projektowanych gabinetów lekarskich osobom niepełnosprawnym rozwiązane zostało bowiem w sposób dopuszczony przepisami, w obrębie objętego wnioskiem lokalu, co do którego inwestor posiada tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego. Istniejące usytuowanie budynku nie jest przedmiotem analizy przeprowadzanej w ramach niniejszego postępowania. W postępowaniu tym bowiem sprawdzeniu podlegają wyłącznie nowoprojektowane elementy planowanej inwestycji, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Postępowanie było prowadzone z zachowaniem zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższa decyzja została zaskarżona przez stronę. Zarzucono naruszenie: – art. 4 p.b., poprzez udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania w stu procentach nieruchomością inwestycyjną; – § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), poprzez udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy zatwierdzony projekt nie spełnia wymagań stawianych tymi przepisami; – § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zatwierdzony projekt nie spełnia wymagań stawianych tym przepisem; – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ winien był wydać decyzję uchylającą decyzję Prezydenta; – art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozważenie całości materiału dowodowego oraz ocenę niepełnego materiału dowodowego; – art. 10 k.p.a., poprzez niezawiadomienie stron o zakończeniu postępowania administracyjnego, a tym samym pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; – art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne odniesienie się przez Prezydenta do przesłanek wydania przedmiotowej decyzji oraz niewiele bardziej rozbudowane odniesienie się przez Wojewodę do kwestii podniesionych zarówno w piśmie skarżącej z dnia 18 stycznia 2022 r. oraz w odwołaniu, jak i zaniechanie odniesienia się przez organ do kwestii naruszenia prawa własności skarżącej; – art. 8, 12, 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego, tj. pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organu władzy publicznej, szybkości i prostoty postępowania administracyjnego oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż organy w zasadzie pominęły pismo z dnia 18 stycznia 2022 r. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że gdy uczestnicząca w postępowaniu strona (w niniejszym przypadku współwłaściciel obiektu inwestycyjnego) kwestionuje przedłożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną, organ nie powinien tej spornej kwestii pozostawić bez wyjaśnienia. Tymczasem Wojewoda niemal całkowicie zignorował zarzuty dotyczące przedmiotowej kwestii oraz innych. Inwestor planowany przez siebie zakres robót przedstawił w dokumentacji projektowej przedłożonej do zatwierdzenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ten sposób niejako ujawnił swój zamiar skorzystania (zaanektowania) części nieruchomości i części budynku, które nie są jego wyłączną własnością. W takiej sytuacji, niemal ostentacyjnego wykroczenia poza ramy posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie powinien niejako legalizować tych czynności, poprzez zatwierdzenie projektu. Na przebudowywanej kondygnacji parteru budynku pozostawione zostały istniejące okna, pomimo że ściana ta usytuowana jest zaledwie około dwa metry od granicy działki inwestycyjnej. Przepisy ww. rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Zatem ściana z oknami powinna być oddalona od granicy działki co najmniej 4 m. Faktem jest, że dla kwestionowanej inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy, w której organ samorządowy nie nałożył na inwestora jakichkolwiek szczególnych wymagań w zakresie zapewnienia dla nowej funkcji istniejącego obiektu odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Tym niemniej wydaje się, że opisana niefrasobliwość organu samorządowego nie powinna zwalniać organu administracji architektoniczno-budowlanej z konieczności zastosowania normy § 18 ust. 1 w.t. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Inwestycja wiążę się z przebudową i zmianą sposobu użytkowania ww. lokalu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.). Taka zmiana co do zasady wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 p.b.). Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 p.b.). W niniejszej sprawie ustalono, że zakres robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie skarżącej przyznano status strony (art. 28 ust. 2 p.b.), uznając, że posiada interes prawny – jej część nieruchomości znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z drugiej jednak strony Wojewoda stwierdza, że zakres robót wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ingeruje w części nieruchomości wspólnej. Nadto, jak twierdzi Wojewoda, kwestionowane roboty można wykonać poza procedurami administracyjnym przewidzianymi w ustawie Prawo budowlane. W związku z powyższym brak zgody skarżącej na wykonanie tych robót nie dyskwalifikuje oświadczenia złożonego przez inwestora w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioski Wojewody w kontekście materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie są jednak przekonujące. W pierwszej kolejności wskazać należy, że inwestycja ma polegać m. in. na zmianach w układzie ścian. Część ma być wyburzona, z kolei niektóre otwory mają zostać zamurowane. To może oznaczać zmianę wielkości lub układu obciążeń w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., co jest istotne, skoro – jak ustalono – budynek jest podpiwniczony. Organ zatem powinien wziąć to pod uwagę, gdy ocenia wpływ prac na części wspólne. W komplecie dokumentacji dołączonej do uzupełnienia wniosku datowanego na 2 lutego 2022 r. (wpływ do organu w dniu 8 lutego 2022 r.), w pliku dokumentów zdeponowanych w koszulce foliowej, znalazła się część opisowa projektu architektoniczno – budowlanego, gdzie ponownie zdeklarowano wyburzenie części ścian nośnych (pkt 3), choć w innym miejscu wskazywano, że z takiego wyburzenia zrezygnowano (pismo datowane na 2 lutego 2022 r.). Do końca więc nie wiadomo jaki zakres inwestycji ma być realizowany. Dokumentacja nie jest tu spójna. Wyburzenie części ścian nośnych mogłoby znacząco wpływać na konstrukcję budynku, co czyniłoby zasadnym uzyskanie zgody na inwestycję także od skarżącej. Co więcej, w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków (...)". Przy tym, zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących (przy spełnieniu wskazanych tam przesłanek). Z projektu wynika m. in., że przejścia instalacyjne przechodzące przez strop zostaną zabezpieczone do odpowiedniej klasy odporności ogniowej (pkt 13.7 projektu). Z tego mogłoby wynikać, że przewidywana jest ingerencja konstrukcję i w części wspólne budynku. Wojewoda nie wykazał, by było inaczej. Jednocześnie dopiero w postanowieniu z 8 marca 2023 r. [...] Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej wyraził zgodę na spełnienie w przedmiotowym budynku (jako całości) wymagań bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób, niż określony w rozporządzeniu, wskazany w przedłożonym opracowaniu. Wymagania te dotyczą także części wspólnych. Uznano tym samym, że stan dotychczasowy nie był prawidłowy i wymagał zmian. Z tego wynikałoby, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu akceptowała stan rzeczy niezgodny z prawem i bezpieczeństwem p.poż. Wojewoda nie rozpoznał zatem odwołania w sposób pełny, skoro wprost w nim wskazano: "(...) organ kompletnie zbagatelizował (...) uwagę dotyczącą naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w tym przede wszystkim przepisów pożarowych (...)." (s. 4 odwołania). Inwestor nie został np. wezwany do wykazania, że projekt w zakresie wymogów p.poż. jest prawidłowy (por. art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Z uwagi na charakter inwestycji i przeznaczenie części budynku na gabinety lekarskie, gdzie ma przebywać jednocześnie wiele osób chorych, należy również odnieść się do kwestii wypełnienia warunków z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 338). Dotyczy on wymogu uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (co poprzedza pozwolenie na budowę) pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przepis ten, jako przepis odrębny, stanowi samodzielną podstawę obowiązku dokonywania tego rodzaju uzgodnień (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 722/19; wyrok NSA z 4 października 2017 r., II OSK 2339/16). Jednocześnie w świetle art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 991 z późn. zm.) pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą odpowiadają wymaganiom odpowiednim do rodzaju wykonywanej działalności leczniczej oraz zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych (ust. 1). Wymagania, o których mowa w ust. 1, dotyczą w szczególności warunków: 1) ogólnoprzestrzennych; 2) sanitarnych; 3) instalacyjnych. Ewentualne wady w dokumentacji projektowej mogą doprowadzić do rozprzestrzeniania się drobnoustrojów pochodzących od osób chorych po całym budynku, stanowiąc zagrożenie dla osób postronnych. Brak uzgodnień, kiedy są wymagane, jest wadą prawną powodującą konieczność wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 6 k.p.a.), przy czym organy powinny działać tu z urzędu (jeśli doszło do wady prawnej tego rodzaju). Z treści decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, by takie uzgodnienie zostało przeprowadzone. Brak akt dotyczących warunków zabudowy nie pozwala odnieść się do ww. kwestii jednoznacznie. Wojewoda tych zagadnień nie przeanalizował. W zakresie wykraczającym poza projekt budowlany i inwestycję, jeśli skarżąca widzi nieprawidłowości co do spełnienia innych jeszcze przepisów budowlanych, może złożyć stosowne pismo w organie nadzoru budowlanego. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Odwołanie należy rozpoznać w sposób pełny, dokonując wszechstronnej analizy materiału dowodowego. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.