II SA/Gl 1672/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...]. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił M. K.(dalej: strona, skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią S. K.. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Nadto, to na synu ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Legitymuje się on orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie zostały więc spełnione przesłanki przyznania świadczenia wnioskodawcy. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzuciła m. in. naruszenie art. 7, 77, 80, k.p.a. i in. Podano, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie jest w pełni należne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium nie kwestionuje faktycznego sprawowania opieki nad babcią, jednak strona nie jest osobą spokrewnioną z babcią w pierwszym stopniu, ta ma dziecko. Syn legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Na stronie nie ciąży zatem obowiązek alimentacyjny wobec babci. Strona złożyła skargę na ww. decyzję SKO, w której zarzuciła m. in. naruszenie: – art. 6 k.p.a., poprzez dowolne i uznaniowe działanie organu administracji publicznej z naruszeniem przepisów prawa, a prawidłowe zastosowanie przepisów jest uwarunkowane rzetelnym ustaleniem stanu faktycznego, a to powoduje naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 2, 18, 32, 69, 71 ust. 1 w zw. z art. 2, 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. b) Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, – art. 6 k.p.a., poprzez dowolne i uznaniowe działanie organu administracji publicznej z naruszeniem przepisów prawa, podczas go powinien działać na podstawie przepisów, a prawidłowe zastosowanie przepisów jest uwarunkowane rzetelnym ustaleniem stanu faktycznego, a to powoduje naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., jak również art. 128, 129 oraz 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; – art. 7 k.p.a., poprzez błędne działanie organu administracji I stopnia w toku postępowania, polegające na niewyjaśnieniu dokładnie stanu faktycznego, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji; – art. 7a § 1 k.p.a., poprzez błędne działanie organu administracji I stopnia w toku postępowania; – art. 7b k.p.a. i brak współdziałania organów ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy; – art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania jego uczestników do władzy publicznej; – art. 9 k.p.a., poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; – art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; – art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń, nieuwzględniających posiadanych uprawnień wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji niewykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; – art. 80 § 1 k.p.a. i dowolną ocenę dowodów; – art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieudzielenie należnego świadczenia; – art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r., poprzez niezastosowanie z naruszeniem art. 6-10 k.p.a., bowiem spełnione zostały przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a nie znalazło to odzwierciedlenia w wadliwej decyzji; – art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., polegające na wyłącznie literalnym odczytaniu i zaniechaniu dokonania wykładni funkcjonalnej systemowej i celowościowej, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki ma dzieci nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów dzieci te nie sprawują nad nią opieki; – art. 132 i innych przepisów k.r.o., poprzez niezastosowanie. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji obu instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący, jako wnuk, czując moralny obowiązek przejął na siebie opiekę nad babcią. Należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Skoro syn osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ww. ustawy. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm. – dalej k.r.o.) obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 §1 k.r.o.). Zatem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). W świetle stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji problem prawny, którego rozstrzygnięcie było konieczne w niniejszej sprawie, sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności syna osoby wymagającej opieki w każdym przypadku eliminuje z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wnuka faktycznie sprawującego opiekę. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o. Błędna jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., która automatycznie wyklucza wnuka osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki, z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku, gdy syn nie może wprawdzie wykonywać opieki z powodu złego stanu zdrowia, lecz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie o stopniu umiarkowanym. Formalistyczna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje wnuk osoby niepełnosprawnej (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16). Okoliczności związane z faktyczną (nie)możnością sprawowania opieki przez syna osoby niepełnosprawnej powinny były być jednoznacznie ustalone i zweryfikowane przez organy, zwłaszcza że skarżący w oświadczeniu z [...] r. podnosił konkretne okoliczności dotyczące stanu zdrowia syna osoby wymagającej opieki. Stwierdził m. in., że jest on po [...] udarach mózgu, operacji serca, ma problemy z chodzeniem, ma uszkodzony błędnik, itp. Kolegium nie zajęło się kwestią, czy te ułomności pozwalają opiekować się inną osobą. Chodzi o opiekę realną, bez stwarzania zagrożenia dla podopiecznego i samego opiekuna. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powinien ten fakt zostać uwzględniony. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy zatem ustalić, czy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku, stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności swojej i podopiecznego) może realizować swoje obowiązki, a jeśli nie, to czy obowiązki te realizuje wnuk osoby niepełnosprawnej w wystarczającym stopniu, uprawniającym do przyznania wnioskowanego świadczenia. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.