II SA/Gl 1683/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. S.A. w K na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 października 2024 r. nr NWXIV.7581.4.8.2024 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. z siedzibą w K. (dalej "spółka") Starosta W. decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania ze stanowiącej ich własności nieruchomości położonej w gminie [...] , obrębie [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1800 ha, objętej księgą wieczystą [...] , poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość odcinka linii kablowej średniego napięcia wraz z pasem eksploatacyjnym o powierzchni 11,9 m2, zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyli współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Zarzucili przede wszystkim brak przeprowadzenia w sprawie rokowań. W ich ocenie doszło również do naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wskazania w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione i na których się oparł oraz tych, którym odmówił mocy dowodowej, a zamiast tego ograniczenie się do opisu przebiegu postępowania. Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazał, że zgodnie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń służących do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 powołanej ustawy zezwolenia tego starosta udziela z urzędu lub na wniosek podmiotu, który będzie realizował na nieruchomości cel publiczny, przy czym jego udzielenie powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W toku postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, prowadzonego na podstawie przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ administracji bada, czy zostały spełnione wskazane w nim przesłanki tj.: 1) czy planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 2) czy jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz 3) czy przeprowadzono (zakończone niepowodzeniem) rokowania z właścicielem, mające na celu uzyskanie jego zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda przyznał, że inwestycja mieści się w katalogu wskazanym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pkt 2 powołanego przepisu stanowi bowiem, że do celów publicznych w rozumieniu ustawy należy budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jest również zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] . Nie został jednak spełniony warunek przeprowadzenia z właścicielami działki nr [...] rokowań w celu uzyskania ich zgody na ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości. Podkreślono, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera wprawdzie definicji "rokowań" i nie określa formy ich prowadzenia, jednak nic ulega wątpliwości, że celem ich prowadzenia winno być osiągnięcie porozumienia. W badanej sprawie, przed złożeniem do Starosty wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] do jej właścicieli skierowano jedynie dwa pisma, przy czym propozycja "porozumienia" odebrana przez nich 21 października 2022 r. 1) nie zawierała żadnej propozycji wynagrodzenia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskutek trwałego posadowienia na niej urządzenia przesyłowego i została podpisana została przez K. W. jako pełnomocnika spółki, działającego na podstawie pełnomocnictwa z 26 września 2019 r. nr [...]. Pełnomocnictwo to udzielone zostało na czas określony - od 26 września 2019 r. do 24 sierpnia 2020 r., a zatem w dacie skierowania ww. korespondencji do właścicieli działki nr [...] już nie obowiązywało. Drugie pismo (z 26 maja 2023 r., odebrane 30 maja 2023 r.) stanowiące propozycję zawarcia "porozumienia" zawierało wyłącznie ostateczne (a więc wykluczające jakąkolwiek dalszą dyskusję) stanowisko spółki tj. ofertę ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu za łączną kwotę 100 zł jednorazowego wynagrodzenia. Podkreślono, że w toku postępowania odwoławczego wezwano wnioskodawczynię do podjęcia działań zmierzających do zawarcia z właścicielami opisanej wyżej nieruchomości umowy w przedmiocie jej dobrowolnego udostępnienia, nie zaś (jak wskazała ona w skierowanym do właścicieli piśmie z 22 kwietnia 2024 r.) do przedłożenia im umowy o dobrowolne udostępnienie działki (ustanowienie służebności). Jest to istotna różnica. W wezwaniu z 9 kwietnia 2024 r. zwrócono spółce uwagę na brak ustosunkowania się do szeregu kwestii problematycznych podnoszonych przez właścicieli nieruchomości. Pozostawiono jej również czas (łącznie 6 miesięcy) wystarczający na podjęcie prób wypracowania ewentualnego kompromisu i uzyskania ich zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Tymczasem działania inwestora ograniczyły się do przesłania właścicielom jednego pisma zawierającego informację, że spółka nadal jest zainteresowana realizacją inwestycji na ich działce, że proponowana trasa urządzenia (wobec braku możliwości jej zmiany) jest ostateczna oraz propozycji jednorazowego wynagrodzenia w łącznej kwocie [...] zł. Jak wynika z powyższego, pomimo stworzenia w tym zakresie wszelkich możliwości, na etapie postępowania odwoławczego skarżąca także wówczas nie podjęła realnych działań mających na celu zawarcie porozumienia z właścicielami nieruchomości. Trudno bowiem za takie działania uznać przesłanie im projektu dwóch umów (do wyboru) wraz ze wskazaniem, iż jest to wypełnienie obowiązku nałożonego na inwestora przez Wojewodę Śląskiego, lakonicznym stwierdzeniem, że plany inwestora są aktualne, a przebieg urządzenia ostateczny oraz zwróceniem uwagi na treść art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła spółka. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasadzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi administracji naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak należytego uzasadnienia decyzji, a to poprzez uznanie, że przedstawione przez skarżącą dokumenty nie wskazywały skutecznego prowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca przeprowadziła skuteczne rokowania, a brak zgody właścicieli nieruchomości na wybudowanie urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej nie budzi żadnych wątpliwości, 2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a przyznanie prymatu interesowi indywidualnemu właścicieli nieruchomości, do czego w obliczu spełnienia przez skarżącą przesłanek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, nie było podstaw, 3) art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnioną odmowę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, 4) art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie ze strony skarżącej nie doszło do skutecznego przeprowadzenia rokowań, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego cynika, że skarżąca niewątpliwie przeprowadziła wymagane przez ustawę czynności, co doprowadziło do nieuzasadnionego wniosku, że skarżąca nie spełniła koniecznych przesłanek z art. 124 ustawy, 5) art. 72 k.c. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że pojęcie rokowań wskazanych w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami winno być stosowane w rozumieniu Kodeksu cywilnego, podczas gdy ku takiemu rozumieniu nie ma żadnych podstaw, a tym samym przepis z art. 72 Kodeksu cywilnego nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów, to jest; - operatu z dnia 29 listopada 2024 roku, na fakt rzeczywistej wartości służebności przesyłu, pełnej zasadności proponowanej właścicielom nieruchomości kwoty za zawarcie umowy, - pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego Rep. "A" nr [...], - pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego Rep. "A" nr [...], - pełnomocnictwa nr [...], - prokury z dnia 10 listopada 2015 roku, - potwierdzenia czynności z dnia 25 sierpnia 2023 roku. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę kontrolowanej decyzji stanowi art. 124 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 – dalej "u.g.n."). Zgodnie z nim, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co istotne - w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. - udzielenie wspomnianego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z materialnego punktu widzenia instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi instrument administracyjnoprawnej, władczej ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości, wywołujący skutki w sferze prawa cywilnego, polegające na przeniesieniu uprawnienia do korzystania z nieruchomości, w precyzyjnie określonym w decyzji zakresie, z podmiotu, któremu przysługują względem nieruchomości wzmiankowane prawa rzeczowe, na podmiot wnioskujący o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek materialnoprawnych: 1) planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, 2) planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) rokowania z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac na nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Brak spełniania chociażby jednej ze wskazanych przesłanek obliguje organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do wydania decyzji odmownej. I taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda Śląski uznał, że skarżąca nie przeprowadziła rokowań ze współwłaścicielami nieruchomości. Przechodząc do materii rokowań stwierdzić należy, że art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Niemniej jednak przyjmuje się, że przez rokowania należy rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Winny polegać c na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają oczywiście konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Konstruując akceptowalny model rokowań należy przyjąć dwa założenia. Pierwsze, dotyczy treści art. 124 ust. 3 u.g.n. Wprowadza on pojęcie rokowań. Zakładając racjonalność ustawodawcy nie może pojęcie to obejmować jedynie sekwencji działań polegających na złożeniu oferty przez operatora urządzeń przesyłowych oraz reakcji (bądź braku reakcji) właściciela nieruchomości. Gdyby tak miało być, prawodawca wyraziłby to w treści wspomnianego przepisu. A jednak wprowadził do owego procesu pojęcie rokowań. Drugie założenie dotyczy charakteru decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jej istotą jest szczególny tryb ograniczenia prawa własności. W istocie na rzecz osoby trzeciej, której przedmiotem działalności jest między innymi zakładanie systemów przesyłowych. W pełni akceptując wprowadzenie takich uregulowań, ze względu na niewątpliwie występujący tu interes publiczny należy mieć jednak świadomość, że chodzi tu o przymusowe ograniczenie prawa własności. Zarówno na operatorze, jaki i organie wydającym decyzję spoczywa tu szczególny obowiązek. Operator, mając świadomość swojej silniejszej pozycji w negocjacjach powinien dołożyć wszelkich starań aby doprowadzić do ugodowego załatwienia sprawy, czyli uzyskania zgody właściciela nieruchomości na realizację przedsięwzięcia. Nie może ograniczać się wyłącznie do przesłania oferty, jako etapu niezbędnego przed wystąpieniem o wydanie decyzji ograniczającej prawo własności. Operator powinien wykazać odpowiednią aktywność w prowadzonych rokowaniach, wyjaśniając przesłanki swoich działań, odpowiadając na pojawiające się pytania czy wreszcie, o ile to jest możliwe, uwzględniając oczekiwania i propozycje właściciela nieruchomości. A obowiązek stwierdzenia, czy taka aktywność miała miejsce, w istocie, czy były przeprowadzone rokowania, spoczywa na organie wydającym decyzję, o której mowa w art. 124 u.g.n. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Spółka nie podjęła działań, które można określić mianem rokowań. Przedstawiła jedynie pewne propozycje współwłaścicielom nieruchomości, przy czym propozycje te zostały sformułowane w sposób kategoryczny i w sposób trudny do przyjęcia przez współwłaścicieli nieruchomości. Co więcej, Wojewoda Śląski zachęcał operatora do podjęcia rokowań. Ale działania spółki ograniczyły się jedynie przesłania projektu dwóch umów (do wyboru) wraz ze wskazaniem, iż jest to wypełnienie obowiązku nałożonego na inwestora przez Wojewodę Śląskiego, lakonicznym stwierdzeniem, że plany inwestora są aktualne, a przebieg urządzenia ostateczny. Przy czym zwrócono uwagę na treść art. 124 u.g.n. Trudno zatem określić mianem rokowań poinformowanie współwłaścicieli nieruchomości, że stanowisko spółki jest niezmienne i jeśli nie zgodzą się na zaproponowane warunki, to ich prawo własności zostanie ograniczone w drodze decyzji. Stąd zarzuty skargi należy uznać za nietrafione. W ocenie Sądu skarżąca nie przeprowadziła rokowań ze współwłaścicielami nieruchomości. Nie została zatem spełniona przesłanka, o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Tu Sąd zwraca uwagę, że odmowa ograniczenia prawa własności, zgodnie z wnioskiem skarżącej nie ma charakteru nieodwracalnego. Spółka, jeśli podejmie rokowania ze współwłaścicielami nieruchomości, może uzyskać ich zgodę na realizację inwestycji. Jeśli te rokowania okażą się nieskuteczne, możliwe będzie rozważenie wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.