II SA/Gl 1686/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. P. i A. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], którym odmówiono A. i A.P. (dalej: skarżący) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, zlokalizowanego w S. przy ul. [...]przez "A" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że skarżący złożyli wniosek dotyczący żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku przez "A" Sp. z o.o. Sp. k. (dalej: Zakład), ze względu na okoliczność, zgodnie z którą zdaniem skarżących – właściciel przedmiotowej nieruchomości miał dokonać samowolnej zmiany użytkowania budynku przez rozszerzenie zakresu prowadzonego przedsięwzięcia, które w obecnych rozmiarach sprzeciwia się zarówno wydanym pozwoleniom budowlanym jak i obowiązującemu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także zwrócono uwagę na uciążliwość immisji. W trakcie prowadzonego postępowania organy ustaliły, że Zakład prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...]z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, zatem uzyskał prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych w zakresie uwzględnionym w pozwoleniu. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że na skutek pisma skarżących, wskazującego na możliwość popełnienia wykroczenia z art. 93 pkt 9b w związku z art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, przeprowadzono czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie, jak i wszczęcia postępowania w sprawie o wykroczenie. Oprócz tego organy I i II instancji uznały, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w sprawie dotyczącym zmiany sposobu użytkowania. Wskazały one, że faktycznie nieruchomość wnioskodawców, oznaczona nr 1, 2, 3, zlokalizowana jest w okolicy budynku konfekcji masła, jednakże nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomościami Zakładu. Skarżący nie posiadali również statusu strony w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Organy uznały, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a jedynie interes faktyczny – czyli sytuację gdy dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem, ale nie może owego zainteresowania oprzeć na przepisach prawa, mogących stanowić podstawę żądania podjęcia przez organ określonych czynności. W związku z powyższym organy uznały, że ze względu na brak legitymacji po stronie wnioskodawców, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Organ I instancji przywołał regulację art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał również, że jest to jedna z przesłanek koniecznych do wszczęcia postepowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Obydwa organy wskazały na art. 61 a § 1 k.p.a. jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Zgodnie z powyższym przepisem, organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędącą stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Organ II instancji powołał się również na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a lex specialis. Zgodnie z powyższym przepisem, stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z inwestycją budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym konkretnej inwestycji. Na powyższe postanowienie skargę złożyli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący nie zgodzili się ze wskazanym rozstrzygnięciem, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, b) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. art. 24 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, art. 6 ust. 1 pkt 2 upzp oraz § 323 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki I ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie d) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddane kontroli sądowej postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, zlokalizowanego w S. przy ul. [...] przez "A" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B., podjęte zostało na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędącą stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Postępowanie zostało w niniejszej sprawie wszczęte wskutek wniosku skarżących w związku ze zmianą sposobu użytkowania nieruchomości, jaka ich zdaniem miała miejsce. W wyniku tej zmiany dochodzi do zakłócenia korzystania z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wskazali również na liczne immisje. Organy odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., uznając, że skarżący nie mają interesu prawnego. Interes prawny, legitymujący do bycia strona, a więc tym samym uzasadniający wszczęcie postępowania istnieje wówczas, gdy zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA). Po to aby skarżący mogli wykazać swój interes prawny w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu znajdującego się ich sąsiedztwie musieliby wykazać, że przedsięwzięcie to wpływa w jakiś sposób na nich sytuację prawną np. poprzez ograniczenie ich uprawnień wynikających z prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska czy nawet prawa własności. Innymi słowy rzecz ujmując, nieruchomość stanowiąc ich własność powinna znajdować się w obszarze oddziaływania rzeczonego przedsięwzięcia, a jego oddziaływanie powodowałoby w szczególności ograniczenia w zakresie możliwości jej zagospodarowania. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, aby ta (hipotetyczna) zmiana sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w S. przy ul. [...] ograniczała ich uprawnienia do nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej ich własność. W niniejszej sprawie skarżący wywodzą swój interes prawny z normy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, art. 6 ust. 1 pkt 2 upzp oraz § 323 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazać jednak należy, ze żadne z tych przepisów nie daje skarżącym takiego uprawnienia. Interes prawny musi wiązać się z osobistym, konkretnym i aktualnym chronionym interesem strony, natomiast z przytoczonych norm taki interes nie wynika. Skarżący nie posiadają takiego interesu w związku ze zmianą sposobu użytkowania Zakładu, ich nieruchomość nie leży również w bezpośrednim sąsiedztwie do działki na której znajduje się Zakład. Okoliczność, że znajdują się w niedalekim sąsiedztwie tej nieruchomości może mieć znaczenie w przypadku immisji, na które skarżący się powołują. W przypadku gdyby doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących różnego rodzaju oddziaływaniami na ich nieruchomości mogą oni domagać się ich zaprzestania w drodze powództwa przed sądem powszechnym opartym na przepisach prawa cywilnego (art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c). Subiektywne odczucie skarżących o naruszeniu interesów ich interesów nie daje podstaw do uznania ich za strony postępowania w świetle art. 28 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu opartego na art. 71a ust. 1 ustawy prawo budowlane, należy wskazać, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu rozumie się w szczególności: podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunkiem legalnego podjęcia lub zaniechania działalności zmieniającej sposób użytkowania obiektu budowlanego jest uprzednie uzyskanie milczącej akceptacji właściwego organu oraz przystąpienie zgłaszającego do wskazanego sposobu użytkowania w okresie dwóch lat od dnia doręczenia organowi zgłoszenia. Niespełnienie natomiast powyższych warunków powoduje, że korzystanie z obiektu lub jego części w sposób inny od dotychczasowego jest bezprawne, przez co stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy, organ przeprowadził czynności kontrolne obejmujące sprawdzenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania Zakładu, w wyniku których nie stwierdzono samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, w związku z czym organ prawidłowo nie wszczął postępowania w tej prawie, zatem zarzut naruszenia przepisu art. 71a ust. 1 należy uznać za chybiony. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Niewątpliwie organ odwoławczy dysponował aktami spraw i rzetelnie przeprowadził postępowanie. Nie ulega też wątpliwości, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również powołał przepisy i wskazał okoliczności, z których wynika podjęte rozstrzygnięcie. Podjął stosowne czynności kontrolne mające zweryfikować zarzuty i wnioski formułowane przez skarżących w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Reasumując, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, podjęte w sprawie postanowienie odpowiada prawu, a organ ją wydający prawidłowo przedstawił okoliczności uzasadniające podjęcie tego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.