II SA/Lu 74/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Burmistrz B. zatwierdził dokonany z urzędu projekt podziału, stanowiącej własność Gminy B., działki [...] o powierzchni 0,45ha na działki o nr [...] o powierzchni 0,0274ha i nr [...] o powierzchni 0,4226ha. W dniu [...] września 2011 r. do Wojewody L. wpłynął wniosek "A" spółka z o.o o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., jako organ właściwy, odmówiło wszczęcia postępowania, argumentując, że spółka nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. utrzymało swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2011r. Organ podkreślił, że w myśl art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w rozumieniu tego przepisu wiąże się z interesem prawnym lub z obowiązkiem, który wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego i stanowi podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Takiego interesu spółka nie wykazała. Nie jest właścicielem ani wieczystym użytkownikiem działki nr [...] (ani też żadnej z działek powstałych w wyniku jej podziału). Jest jedynie dzierżawcą działki nr [...], bezpośrednio z nią sąsiadującej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjęty jest natomiast pogląd, że wnioskodawcą i stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest właściciel i wieczysty użytkownik nieruchomości. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 28 stycznia 1997 r. ( sygn. akt SA/Gd 3467/95 ), właściciele nieruchomości przylegąjącej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela zostało wszczęte postępowanie administracyjne o podział, także nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Wobec powyższego uzasadnionym była odmowa wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" spółka z o.o zarzuciła Kolegium rażące naruszenie art.28 kpa, art. 6,7 i 8 kpa, poprzez lekceważący stosunek organu do przepisów obowiązującego prawa, twierdzeń strony i przeprowadzonych dowodów, a w konsekwencji art. 80 kpa, poprzez wadliwe zastosowanie obowiązujących przepisów prawa, zaniedbania organu I i II instancji oraz art. 32 ust.1 Ustawy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zdaniem skarżącej Kolegium Odwoławcze nie wykazało się niezbędną starannością w zbadaniu zaistnienia jej interesu prawnego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. ( sygn. I OSK 458/10 ) wywodziła, że nie można ograniczać uprawnienia do udziału w postępowaniu jedynie do właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości. Ochrona prawna, a tym samym interes prawny, może w określonym przypadku przysługiwać także innym podmiotom. W tym przypadku o jej interesie prawnym świadczy wpływ zmiany przeznaczania działki, będącej wynikiem podziału, na dzierżawioną przez nią sąsiednią działkę nr [...], przeznaczoną do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przetwórstwie owoców i warzyw. Do czasu wzniesienia na działce nr [...] obiektów budowlanych do celów produkcji, grunt ten miał być wykorzystywany do składowania opakowań zbiorczych dla towarów spożywczych będących przedmiotem obrotu skarżącej, jednak z uwagi na zmianę warunków fitosanitarnych, powstałych po podziale działki nr [...], planowana działalność nie może być prowadzona, co w konsekwencji narusza art. 140 Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącej dokonany podział narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Zarówno bowiem w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r., opiniującym podział działki [...], jak i w decyzji zatwierdzającej podział Burmistrz B. zamiast pojęcia "droga’’ użył sformułowania "pas terenu zapewniający bezpieczne przechodzenie zwierząt" podczas, gdy § 3 ww. uchwały nakłada obowiązek stosowania dopuszczonych rodzajów zagospodarowania w rozumieniu zgodnym z Europejską Klasyfikacją Działalności Gospodarczej (EKD) określonych dla nich zasad zabudowy i zagospodarowania. Ponadto zastosowano nieprawidłową interpretację miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. W planie działki te były oznaczone symbolem RPU czyli Ośrodki Obsługi Rolnictwa, a nie Drogi. W ocenie skarżącej nie jest też prawdą, jak wynika z decyzji, że podziału dokonano z urzędu, skoro podziału dokonano na wniosek A. W. i w jego wyłącznym interesie. Skarżąca zwróciła uwagę, że także przepisy ustawy o drogach publicznych oraz Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, nie przewidują pojęcia "Pas terenu do przepędu zwierząt.". Skarżąca wyjaśniła ponadto, że prowadzi na nieruchomościach sąsiednich tj. działkach nr [...] oraz [...] największy zakład przemysłowy w B. w branży przetwórstwa owoców i warzyw, a decyzja o podziale działki nr [...] rodzi dla niej szereg negatywnych implikacji prawnych, które wpływają na możliwość ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : . Przede wszystkim zauważyć należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia pozostają kwestie merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji Burmistrza B. z dnia [...] lipca 2009r., zatwierdzającej projekt podziału działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Przedmiotem postępowania jest bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. W tym zaś zakresie motywacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie Stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z utrwalonego i niekwestionowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. Nie wystarczy zatem wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (por. też wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 Glosa 1996/1/5 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r. III SA 955/97 LEX nr. 34944 i wyrok NSA 3 listopada 2003r. I SA 30/02 Legalis). Przy tak ujętym interesie prawnym żądanie skarżącej spółki uznania jej za stronę postępowania o podział nieruchomości uznać należy za bezzasadne. Wniosek ten znajduje oparcie już w samym charakterze podziału, który ma przecież na celu wyłącznie wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu jako odrębne nieruchomości. Z zasady nie przesądza się w nim ani o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, sposobie ich zagospodarowania, ani o dalszym łączeniu z innymi nieruchomościami. W orzecznictwie dominujący jest zatem pogląd, że interes prawny do bycia stroną w tym postępowaniu posiadają jedynie te podmioty, które są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, nie mają go natomiast by podmioty, które nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości podlegającej podziałowi (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2011r. I OSK 82/11; 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, LEX nr 159259; 21 października 1999 r., sygn. akt I SA 285/99, LEX nr 48618; 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2/69 ). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, co wynika z treści decyzji z dnia [...] lipca 2009r. zatwierdzającej projekt podziału, ewidencji rejestru gruntów oraz wykazu zmian gruntowych, że skarżąca spółka nigdy nie była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki [...], która stanowiła własność Gminy B. Również powstałe w wyniku podziału działki nr [...] i [...] stanowiły własność G. Wbrew przekonaniu skarżącej jej interesu prawnego nie można wyprowadzić z dysponowania działką nr [...], sąsiadującą z działką podlegającą podziałowi. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro podział nieruchomości jest wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, to jest bezspornym, że czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. To zaś w konsekwencji prowadzi do wniosku, że interesu prawnego w sprawie podziału nieruchomości nie można również wyprowadzić z tytułu własności czy wieczystego użytkowania sąsiednich działek, w stosunku do działki dzielonej, ani z żadnych innych tytułów do tej nieruchomości ( wyrok NSA z dnia 3 września 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 933/98, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 853/06, Lex 320094, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Istotnie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skardze wyroku z dnia 25 stycznia 2011r. ( I OSK 458/10 także opubl. w CBOSA, por. jednak odmienne stanowisko NSA co do dostępu do drogi publicznej w wyroku z dnia 6 grudnia 2007r. I OSK 1711/06 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że status właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką, która ma podlegać podziałowi, nie wyklucza jeszcze związku spraw podziałowych ze sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy dokonywany podział ma wykraczać poza granice dzielonej nieruchomości (także wyrok NSA z dnia 19 października 2011r. I OSK 1763/10 CBOSA , wyrok z dnia 18 września 2009r. I OSK 1284/08). Na tle rozpoznawanej sprawy sytuacja taka nie ma jednak miejsca. Wbrew oczekiwaniom skarżącej interesu prawnego w omawianym postępowaniu nie można wywieść z powoływanych przez nią okoliczności związanych z zamierzonym prowadzeniem na działce [...] działalności w zakresie przetwórstwa owocowo – warzywnego czy składowania opakowań zbiorczych dla towarów spożywczych. Słusznie podkreślił organ odwoławczy, że okoliczności te mogą uzasadniać co najwyżej interes faktyczny skarżącej, w żadnym zaś razie nie można wywieść z nich interesu prawnego. Zauważyć przy tym należy, że wskazywane przez nią zagrożenia dla tego rodzaju działalności płynące ze zmiany warunków fitosanitarnych jednej z wydzielonych działek są jedynie hipotetyczne, niepoparte żadnymi dowodami, a także niezrozumiale, jeśli zauważyć, że ma ona dopiero zamiar prowadzenia na tej działce przetwórstwa owocowo – warzywnego. W tych samych ramach ocenić należy wskazywany we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zamiar zakupu przez skarżącą działki [...], który miałby być zniweczony przez istniejący na niej przepęd koni. Słusznie bowiem podkreśla się, że interes prawny w rozumieniu art.28 kpa to interes indywidualny, aktualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, co podkreślono również w powoływanym przez skarżącego wyroku z dnia 25 stycznia 2011r. (sygn. akt I OSK 458/10). Co więcej, skarżąca jest jedynie dzierżawcą działki nr [...], na mocy umowy zawartej z jej użytkownikiem wieczystym L. S., co wyklucza jej interes prawny w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 kpa, umożliwiający wszczęcie na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia 31 lipca 2009r. Przymiotu strony nie tworzą bowiem prawa obligacyjne, takie jak najem, czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego ( por. powoływany już wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011r. I OSK 82/11). Zupełnie natomiast niezrozumiałym jest zarzut naruszenia art.32 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Określona w powołanym przepisie zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji. Oznacza to, iż podmioty charakteryzujące się w równym stopniu określoną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno pozytywnych jak i negatywnych. Z treści skargi w ogóle nie wiadomo, co konkretnie z ustalonego stanu faktycznego i jakie czynności podejmowane przez organy uzasadniałyby naruszenie wspomnianej zasady. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.