II SA/Gl 169/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi G.S. i K.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na niezbędne wejście na teren nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. Z. S. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w C. o wyrażenie zgody na wejście na teren działki nr 1 w B., będącej własnością G. i K. S., celem otynkowania ściany wiaty magazynowej wybudowanej zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją przez Starostę [...]. Wyjaśnił, że otynkowanie tej ściany możliwe jest wyłącznie z terenu wskazanej działki, a na polubowne wejście na teren tej działki nie wyrazili zgody jej właściciele. Pomimo pisma pełnomocnika G. i K. S. z dnia 23 sierpnia 2013 r., w którym stwierdzono, iż wniosek inwestora – Z. S. nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak podstaw przewidzianych prawem do wydania decyzji zezwalającej na wejście na ich działkę celem przeprowadzenia prac tynkarskich, Starosta [...], działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tjedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), postanowił udzielić Z. S. pozwolenia na niezbędne wejście na teren działki nr 1 położonej w B., w celu wykonania robót budowlanych polegających na otynkowaniu ściany budynku – wiaty magazynowej zlokalizowanej w granicy działki nr 2 położonej w B., określając jednocześnie warunki tego wejścia. M.in. wskazano, że roboty będą polegać na wykonaniu tynku na zewnętrznej ścianie budynku wiaty magazynowej, ustalono termin - 14 dni licząc od dnia ostateczności decyzji, określono teren niezbędnego wejścia na działkę nr 1 jako pas o szerokości 2,50 m i długości 12.00 m biegnący wzdłuż granicy zachodniej działki nr 3, zagwarantowano, że teren działki nr 1 oraz istniejące na niej drzewa i krzewy należy zabezpieczyć a po zakończeniu robót doprowadzić do stanu poprzedniego, a ewentualnie powstałe szkody inwestor zobowiązany jest naprawić na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że wejście na teren działki nr 1 jest niezbędny celem dokończenie tynków zewnętrznych budynku wiaty magazynowej, a z dołączonych do wniosku pism wynika, że nie uzyskał on zgody sąsiadów na wejście na teren ich nieruchomości. Odmówili oni swojej zgody na wejście na ich działkę. W wyniku analizy przedłożonych dokumentów oraz po przeprowadzeniu oględzin ustalono, że konieczne wejście na teren przedmiotowej działki jest uzasadnione. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli, działający przez pełnomocnika, G. i K. S. Zarzucili decyzji Starosty [...] naruszenie: art. 47 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że roboty, które wnioskodawca ma zamiar przeprowadzić, wchodząc na teren nieruchomości odwołujących się, tj. prace tynkarskie, należy zakwalifikować jako roboty budowlane, których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub które podlegają obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi, a tym samym uznanie, że w celu umożliwienia wykonania wymienionych prac należy przeprowadzić postępowanie w trybie art. 47 Prawa budowlanego; art. 47 ust. 1 w związku z ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organ był legitymowany do wydania przedmiotowej decyzji wobec braku wyrażenia zgody przez odwołujących, podczas gdy inwestor występując z wnioskiem o wyrażenie zgody do odwołujących się nie przedstawił żadnych propozycji porozumienia, stąd nie może być mowy o "nieuzgodnieniu warunków"; art. 47ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek, w związku z czym naruszona została zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej; art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zawarcia w decyzji niezbędnych składników, które decyzja wydana w tym trybie powinna zawierać, w szczególności brak precyzyjnego określenia czasu, na jaki organ udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wejście na teren działki odwołujących się, tj. brak wskazania, czy prace te mogą być prowadzone również w dni wolne od pracy, czy też określenia w jakich godzinach mogą być wykonywane. W uzasadnieniu rozwinięto wymienione zarzuty, podkreślając, że ustawodawca w art. 47 Prawa budowlanego precyzyjnie określił sytuacje, kiedy inwestor może domagać się wydania przez organ zgody na wejście na cudzy teren, celem wykonania robót budowlanych. Wśród przesłanek warunkujących taką zgodę należy wyróżnić kwalifikację robót, objętych wnioskiem jako roboty budowlane lub prace przygotowawcze w rozumieniu Prawa budowlanego oraz podjęcie przez inwestora czynności zmierzających do osiągnięcia porozumienia z właścicielami nieruchomości. W ocenie odwołujących w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, gdyż roboty tynkarskie nie mogą być uznane za roboty budowlane lub prace przygotowawcze w rozumieniu art. 3 pkt 7 i art. 41 ust. 1 do 4 Prawa budowlanego. Odwołujący podali też, że tryb z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego uzależnia uzyskanie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, od uprzedniego wyczerpania trybu wskazanego w ust. 1 tego artykułu, czyli podjęcia próby uzyskania zgody właścicieli tej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, by pismo inwestora skierowane do G. i K. S. mogło być uznane za skuteczne podjęcie próby ustalenia wszystkich, określonych w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, elementów. W ocenie odwołujących lakoniczna treść pisma inwestora, oraz negatywna ich odpowiedź na to pismo nie może być uznane, za spełnienie wskazanego trybu. Dodatkowo odwołujący podnieśli, że wydana w sprawie decyzja nie zawiera niezbędnych składników w swej treści, a mianowicie powinna w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości określać warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. W zaskarżonej decyzji, zdaniem odwołujących, brak takiego wskazania, a organ ograniczył się jedynie do oznaczenia, że mają to być prace dokonane w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji, co nie jest wystarczające. Reasumując odwołujący podkreślili, że w przedstawionych okolicznościach sprawy odwołanie jest w pełni uzasadnione. . Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin korzystania z działki nr 1 i w tym zakresie orzekł o ustaleniu nowego terminu wejścia wnioskodawcy na teren działki nr 1 w czasie dziesięciu dni roboczych (tj. przez dwa kolejne tygodnie od poniedziałku do piątku w godzinach od 8ºº do 17ºº) w okresie od wydania niniejszej decyzji do końca kwietnia 2014 r. w tygodniach uzgodnionych przez strony i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że w zakresie, w jakim przedmiotowa decyzja nie spełniała wymagań określonych w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego orzekł merytorycznie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z obowiązującym prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że roboty polegające na otynkowaniu ściany budynku wiaty magazynowej wynikają z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie tego budynku i nakazującej jednocześnie wykonanie powyższych prac do 31 października 2013 r. W związku z tym zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego jest niezasadny. Odnośnie naruszenia art. 47 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy organ wskazał, że w jego ocenie pismo inwestora z dnia 1 lipca 2013 r. skierowane do właścicieli działki o wyrażenie zgody na wejście na teren ich nieruchomości, jak i odpowiedź pełnomocnika B. (powinno być G.) i K. S. z dnia 8 lipca 2013 r. o nie wyrażeniu zgody na wejście na tern działki, wyczerpują dyspozycję art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym Starosta [...] był uprawniony do działania na podstawie art. 47 ust. 2 tej ustawy. W stosunku do zarzutu naruszenia art. 47 ust. 2 w związku z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego organ uznał za niezasadny w świetle poczynionych powyżej wyjaśnień. Za zasadny natomiast uznał organ kolejny zarzut odwołania – zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 Prawa budowanego w związku z art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. wydania decyzji bez precyzyjnego określenia okresu, w jakim organ udzielił wnioskodawcy pozwolenia na weście na sąsiednią działkę. W tym też zakresie organ drugiej instancji uchylił decyzję Starosty [...] w części określającej termin wejścia na działkę i orzekł merytorycznie, ustalając nowy termin jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, G. i K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – poprzez jego błędne zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki dla wydania przedmiotowej decyzji, a w szczególności przyjęcie, że przedmiotowe roboty stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a treść pisma wnioskodawcy do skarżących zawiera elementy porozumienia wskazane w art. 47 ust. 2 cytowanej ustawy oraz naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie przez organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania przedmiotowej decyzji udzielającej zezwolenia na wejście na nieruchomość skarżących celem wykonania prac tynkarskich oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, podczas gdy decyzja ta wydana została w całości z naruszeniem norm prawnych i jako taka winna zostać przez organ odwoławczy w całości uchylona, a organ odwoławczy winien orzec w sprawie co do istoty oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie braku faktu prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej z uwagi na wydanie tej decyzji pomimo oczywistego braku spełnienia przesłanek uprawniających organ do takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu rozwinęli powyższe zarzuty, powtarzając co do zasady argumentację przedstawioną już w odwołaniu. Wskazując na brak przesłanek uprawniających organ do wydania decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podnieśli, iż organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu odwoławczym winien był uwzględnić zarzuty wskazane przez skarżących w odwołaniu i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego czyli uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz zawarte w niej zarzuty. Dodał, że wedle jego wiedzy, roboty objęte zaskarżoną decyzją nie zostały jeszcze wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jedynie stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa, skutkuje uwzględnieniem skargi. Wbrew twierdzeniom skargi orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające, zgromadziły obszerny materiał dowodowy w świetle, którego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie prawidłowo zastosowały przepisy prawne. Podstawą materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tjedn. Dz.U. z 2013, poz. 1409) stanowiący, iż jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora- w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust.2). Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż wprowadza on ograniczenie prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ograniczenie to może mieć charakter dobrowolny, gdy sąsiad wyraża zgodę na wejście na teren jego posesji, lub przymusowy w drodze decyzji administracyjnej, gdy zgody takiej brak. Według ust. 2 art. 47 cytowanej ustawy tryb przymusowy rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest dopuszczalny wyłącznie, po uprzednim podjęciu przez inwestora prób uzgodnienia z sąsiadem warunków wejścia na teren jego nieruchomości, w sytuacji braku powodzenia takich działań. Wówczas decyzja, o której mowa w tym przepisie zastępuje zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 października 2007 r. sygn.. akt II SA/Op 201/07, Lex nr 419005). Rozpatrując wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ obowiązany jest ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Przesłanki te precyzuje ust. 1 tego przepisu. Są to po pierwsze potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, po drugie udzielenie zgody wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej uzależnia się od niezbędności wejścia na teren tej nieruchomości, a po trzecie uzależnione jest od uprzedniej próby uzyskania takiej zgody od właściciela nieruchomości sąsiedniej. Tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależniony jest od braku dobrowolnej zgody właściciela tej nieruchomości. Przenosząc rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że powyższe przesłanki zostały spełnione. Inwestor Z. S. na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę wybudował wiatę magazynową zlokalizowaną na działkach nr 3, 4, 5 w B. przy ulicy [...]. Decyzją nr [...]z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wymienionej wiatry, zobowiązując go jednocześnie do wykonania robót budowlanych obejmujących wykonanie tynków zewnętrznych tejże wiaty. Wprawdzie bowiem w wymienionym art. 3 ust. 7 stwierdzającym, że pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego" wspomniane roboty tynkarskie nie zostały wprost wymienione, ale nie uprawnia to do konstatacji, że nie mieszczą się one w zakresie tego pojęcia. Należy bowiem jeszcze raz pokreślić, że przedmiotowa wiata wybudowana została na podstawie decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wiaty magazynowej, a wspomniane prace tynkarskie stanowią kontynuację tychże prac, a nadto, co zostało już wspomniane, do wykonania takich prac inwestor został dodatkowo zobowiązany decyzją udzielającą mu pozwolenia na użytkowanie tej wiaty. Nie sposób zatem uznać, jak twierdzą skarżący, że są to prace nielegalne i nie mieszczące się w dyspozycji art. 47 ust. 1 ustawy. Dokonując dalszej analizy trzeba także podzielić ocenę orzekających organów, że wykonanie przedmiotowych prac wymaga niezbędnego wejścia inwestora na teren nieruchomości sąsiedniej, a to wobec zlokalizowania wiaty w granicy działek nr 1 i nr 3 w B. W takich okolicznościach nie ma innej możliwości wykonania prac tynkarskich, jak tylko przez wejście na nieruchomość sąsiednią. Wreszcie nie sposób powiedzieć, by skarżący nie podjął próby ugodowego załatwienia sprawy dążąc do uzyskania dobrowolnej zgody właścicieli działki nr 1 na wejście na tern ich posesji. Świadczy o tym pismo z dnia 1 lipca 2013 r. skierowane do G. i K. S., które spotkało się z kategorycznym stwierdzeniem, iż nie wyrażają oni zgody na wejście na należącą do nich nieruchomość. Nie ulega zatem wątpliwości, że właściciele sąsiedniej nieruchomości wymaganej zgody nie wyrazili, nie pozostawiając także wątpliwości co do możliwości ewentualnego ugodowego ich uzgodnienia. . Uwzględniając zatem powyższe należy ocenić, iż organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mając zaś na uwadze, że decyzja organu pierwszej instancji nie określała w sposób precyzyjny i dokładny korzystania z sąsiedniej nieruchomości, organ odwoławczy uznając zasadność niniejszego rozstrzygnięcia, korzystając z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w tym zakresie (czyli w części) i precyzyjnie orzekł o ustaleniu nowego terminu wejścia wnioskodawcy na teren działki nr 1, a mianowicie "w ciągu 10–ciu dni roboczych, tj. przez dwa kolejne tygodnie od poniedziałku do piątku w godzinach od 8ºº do 17ºº, w okresie od dnia wydania niniejszej decyzji do końca kwietnia 2014 r. w tygodniach uzgodnionych przez strony". Dodać nadto trzeba, że przedmiotowa decyzja prawidłowo określa teren niezbędnego wejścia na działkę skarżących nr 1, przewiduje nadto zabezpieczenie tego terenu przed ewentualnymi szkodami, wynikającymi z przeprowadzonych robót, a po zakończeniu tych robót doprowadzenie określonego w decyzji terenu działki do stanu poprzedniego. Z kolei w przypadku powstania szkody w wyniku takiego korzystania z działki skarżących, przysługuje im roszczenie o jej naprawienie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W tych okolicznościach Sąd uznał zarzuty skargi jako niezasadne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.