II SA/Gl 17/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skarg A.S., M.S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi. Śląski Wojewódzkie Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (PINB) z dnia [...] r., znak: [...], nakazującej A. S. rozbiórkę budynku rekreacyjnego, zlokalizowanego na działce nr 1 km [...] przy ul. [...] w miejscowości T.. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starostwo Powiatowe w L. pismem z dnia [...] r. poinformowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., iż działka nr 1 km [...] położona w T., która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "ZL" tj. grunty leśne, zabudowana jest budynkiem parterowym i blaszanym garażem. W dniu [...] r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że ww. działka zabudowana jest między innymi budynkiem rekreacyjnym konstrukcji drewnianej, o wymiarach w rzucie 6,4 X 7,4 m. Budynek ten jest częściowo użytkowany, jednakże nie wykonano przy nim wszystkich robót budowlanych tj. nie wykonano robót wykończeniowych. Zgodnie z oświadczeniem A. S. - będącego pełnomocnikiem właściciela ww. działki tj. M. S. (jego syna) - budowę ww. budynku rozpoczęto w [...] r., jednakże przed rozpoczęciem budowy nie uzyskano pozwolenia na budowę, ani nie dokonano zgłoszenia zamiaru budowy. Ponadto A. S. oświadczył, że był inwestorem ww. robót budowlanych. Pismem z dnia 8 maja 2018 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie w przedmiocie budowy budynku rekreacyjnego zlokalizowanego na działce nr 1 km [...] położonej w T. przy ul. [...]. Pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. PINB w L. zwrócił się do Wójta Gminy H. o udzielenie informacji w sprawie przeznaczenia terenu, według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy H., dla działki nr 1 oraz z pytaniem czy istnieje możliwość ich zabudowy. Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. Urząd Gminy H. przesłał wypisy i wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na ww. działce z [...] r., [...] r. oraz [...] r. PINB w L. decyzją z dnia [...] r. nakazał A. S., jako inwestorowi wykonanych robót budowalnych, polegających na budowie budynku rekreacyjnego, rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powiatowy stwierdził, że działka nr 1, na której znajduje się przedmiotowy budynek, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy H., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr [...] z dnia [...] r.) oznaczona jest symbolami: ZL, WS, częściowo KDL, częściowo ZZ, KI, OWI, przy czym ZL - stanowią grunty leśne zaliczane do lasów gospodarczych i lasów ochronnych dla których ustalono m.in. zakaz zabudowy kubaturowej niezwiązanej z funkcją leśną; WS - są terenami przeznaczonymi pod wody powierzchniowe, rzeki, stawy, zalewy dla których ustala się m.in. dopuszczenie gospodarki rybackiej lub wędkarskiej oraz dopuszczenie do celów rekreacyjnych, po spełnieniu odpowiednich wymogów sanitarnych; ZZ - to tereny narażone na bezpośrednie zagrożenia powodziowe; KDL - stanowią drogi. Wobec powyższego na dzień obecny, nie ma możliwości zabudowy przedmiotowej działki w celach innych, poza wyznaczonymi w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wymienionymi powyżej. Wobec braku możliwości legalizacji budynku ze względu na to, że usytuowanie obiekt narusza postanowienia planu miejscowego, nie ma możliwości zastosowania procedury określonej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i konieczne jest wydanie decyzji o jego rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. S. i A. S., którzy podnoszą, że w dniu 24 lipca 2018 r. do Burmistrza Gminy H. został doręczony wniosek o zmianę oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z obecnego, na taki, który umożliwi na obszarze działki nr 1 zabudowę rekreacyjno-letniskową. ŚWINB utrzymując w mocy decyzję rozbiórkową wyjaśnił, że dla działki nr 1, na której znajduje się przedmiotowy budynek, nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy H., zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr [...] z dnia [...] r.). A. S., co jest bezsporne w sprawie, zrealizował przedmiotowy budynek o powierzchni zabudowy 6,4 m x 7,4 m = 47,36 m2, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W stosunku do obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki, pod warunkiem jednak takim, że nie ma możliwość legalizacji obiektu. W tym przypadku, skoro przedmiotowy budynek narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legalizacja jest niemożliwa. Odnosząc się do kwestii błędnego oznaczenia osoby zobowiązanej do dokonania rozbiórki ze względu na to, że budynek powstał w [...] r., natomiast w [...] r. A. S. darował działkę nr 1 synowi – M. S.. Zdaniem ŚWINB, organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązek rozbiórki na A. S., bowiem to on był inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Inwestor został wymieniony na pierwszym miejscu w powyższym przepisie. Natomiast odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące złożenia przez stronę wniosku o zmianę postanowień planu, organ odwoławczy zauważa, iż postępowanie planistyczne, które zmierza do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia dla sprawy legalizacyjnej. W skardze z dnia 7 stycznia 2019 r. A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zwolnienie z kosztów postępowania oraz przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiór budynku rekreacyjnego; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do rozbiórki budynku rekreacyjnego zobowiązany jest skarżący, podczas gdy obecnym właścicielem nieruchomości jest M. S.; 3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie występują negatywne przesłanki zalegalizowania budynku rekreacyjnego, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący obecnie zostanie zmieniony, a jego kształt nigdy nie odzwierciedlał rzeczywistego przeznaczenia działki nr 1. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż stanowisko organu jest błędne z następujących powodów. Po pierwsze, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę budynku rekreacyjnego. Tego typu rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Skarżący domaga się obecnie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Złożył w tej sprawie stosowny wniosek. Podkreślić trzeba, że plan obowiązujący dla działki nigdy nie odzwierciedlał stanu faktycznego. Działka, na której zlokalizowany jest budynek oznaczona jest symbolem ZL. Oznaczenie to zostało naniesione do planu w [...] roku po zmianie klasyfikacji gruntu z obszarów rolnych na leśne. Wspomniana działka umiejscowiona jest pomiędzy działką nr 2, będącą lasem i oznaczoną w planie jako ZL oraz nr 3, oznaczoną w planie jako MNr. Na ternie działki, której dotyczy rozbiórka, znajduje się obecnie kilkanaście drzew. Z wyglądu jest niemal identyczna jak sąsiadująca z działka 3. Zgodnie z planem miejscowym na działce 3 można by zalegalizować obiekt, a na działce 1 - nie. Takie rozwiązanie narusza zaufanie do organów publicznych. Nie zrozumiałe jest dlaczego, organ widząc że plan jest wadliwie skonstruowany, gdyż różnicuje w sposób skrajny sąsiednie działki oraz wiedząc że najprawdopodobniej niedługo zostanie na tyle zmieniony, że pozwoli zalegalizować obiekt, nie chce poczekać, aż wspomniana zmiana nastąpi. Po drugie, decyzja ta jest niewykonalna. Nie jest on właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegających rozbiórce. Wie, że właściciel nieruchomości nie wyrazi zgody by wszedł na jego teren i dokonał rozbiórki. Właściciel również rozbiórki tej nie wykona, gdyż nie będzie ponosił kosztów, w sytuacji w której w żaden sposób nie zawinił. W jego ocenie, decyzja jest niewykonalna. By można było ją wykonać taka decyzja musiałby zostać nałożona na skarżącego oraz na właściciela nieruchomości. Skargę wniósł też M. S., podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę budynku rekreacyjnego, podczas gdy budynek rekreacyjny nie stanowi już własności osoby, która zbudowała go w sposób sprzeczny z prawem, a jego rozbiórka wywoła szkodę majątkową po jego stronie.  Jak wywodzi w uzasadnieniu skargi, zaskarżoną decyzją nakazano A. S. rozbiórkę budynku rekreacyjnego, w sytuacji w której nie jest on już właścicielem działki rekreacyjnej 1. Organ prowadzący postępowanie doskonale wie, że obecnie on jest właścicielem ww. nieruchomości. Okoliczność tą sygnalizował wielokrotnie. Jako obecny właściciel nieruchomości nie zgadza się, by ktokolwiek wkraczał na jego grunt oraz wykonywał rozbiórkę. Żaden organ nigdy nie nałożył na niego, jako właściciela, obowiązku dokonania rozbiórki. Sam nie zbudował ww. obiektu, dlatego nie ma zamiaru uczestniczyć w procederze jego wyburzenia oraz ponosić kosztów z tym związanych. Powyższe skargi zostały uzupełnione pismem pełnomocnika skarżących z dnia 17 lipca 2019 r., w którym w istocie nie pojawiły się nowe zarzuty. Pełnomocnik podkreśla jedynie to, że decyzja została skierowana do osoby, nie mającej tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się obiekt i tym samym pozbawioną uprawnień kształtujących prawo do dysponowania działką na cele budowlane. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem żaden ze zgłaszanych zarzutów nie znajduje uzasadnienia. Stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, w tym również skarżących. A. S. w roku [...] na działce nr 1, stanowiącej własność jego syna od [...] r., wybudował budynek rekreacyjny, o parametrach które wskazują na konieczność uzyskania pozwolenia budowlanego. Obowiązujący plan miejscowy nie dopuszczał lokalizacji na tej działce budowy takiego obiektu, wobec czego ze względu na brak możliwości jego legalizacji organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Spór w przedmiotowej sprawie idzie w zasadzie o to czy adresatem tej decyzji, a więc zobowiązanym do wykonania rozbiórki, powinien być A. S., pełniący rolę inwestora, czy też jego syn, będący właścicielem działki. Organy nadzoru budowlanego wskazują na tego pierwszego, a więc inwestora, który w chwili obecnej nie dysponuje jednak prawem do nieruchomości, a zwłaszcza przeznaczeniem jej na cele budowlane. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane, jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora nie będącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Dotyczy to jednak sytuacji nielegalnej budowy na gruncie nie należącym do inwestora oraz bez jego wiedzy i zgody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 II OSK 2623/16, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 II SA/Kr 867/15, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia II SA/Kr 460/15). W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Podobnie obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu - patrz wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14, CBOSA). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia jednak z inną sytuacją, bowiem inwestor wybudował obiekt za zgodą właściciela, natomiast tenże właściciel nie zgadza się na to, aby ktokolwiek wkraczał na jego działkę i dokonywał rozbiórki. W aktach sprawy znajduje się kserokopia upoważnienia (pełnomocnictwa) z dnia [...] r., udzielonego przez M. S. jego ojcu A. S. do reprezentowania go "we wszystkich sprawach związanych z działką o numerze 1 znajdującej się na T. oraz do podpisania wszystkich dokumentów związanych z powyższą działką". Kopia ta co prawda nie jest uwiarygodniona, jednak nie budzi wątpliwości, w kontekście innych dokumentów zawartych w aktach, w tym związanych z występowaniem A. S. w imieniu właściciela działki do właściwych organów geodezyjnych w celu dokonania zmiany oznaczenia sposobu użytkowania działki oraz zmiany planu miejscowego w części dotyczącej rzeczonej działki, iż upoważnienie takie istnieje i zachowuje aktualność. Zdaniem Sądu, upoważnienie to nie zostało odwołane przez M. S. (nic na to nie wskazuje), jest ono wystarczające do tego, aby A. S. mógł wejść na teren nieruchomości i wykonać roboty określone w decyzji PINB w L. z [...] r. Zatem, wbrew zarzutowi podnoszonemu w skardze, decyzja rozbiórkowa, mimo tego, że nie jest on właścicielem, w obecnym stanie rzeczy jest wykonalna. Wykonaniu tej decyzji nie stoją także na przeszkodzie działania podjęte przez skarżących, zmierzające do zmiany planu miejscowego w takim kierunku, aby możliwe było dokonanie legalizacji obiektu. Nie wiadomo bowiem czy w ogóle i kiedy zmiana taka nastąpi. Natomiast obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest bezzwłoczne reagowanie na stan bezprawia, jakim jest samowola budowlana. Jeśli istnieje możliwość legalizacji samowoli, przy czym realna, a nie hipotetyczna, to oczywiście organy powinny ją wykorzystać. Jeśli takiej możliwości nie ma, jak w tym przypadku, to niezwłocznie powinna zostać wydana decyzja rozbiórkowa. Jeśli chodzi o stanowisko M. S., który stwierdza, że żaden organ nie nałożył na niego obowiązku dokonania rozbiórki, nie wybudował tego obiektu oraz nie ma zamiaru uczestniczyć w procederze jego wyburzenia i ponosić koszów z tym związanych, to przyjdzie zauważyć, iż rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego pozostaje z nim zgodne. Sąd zgadza się w pełni z tym stanowiskiem, ale jednocześnie zwraca uwagę, iż wymaga ono zaaprobowania tezy o konieczności nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora. W innym bowiem przypadku stan samowoli, a więc stan bezprawia, byłby niewzruszalny, a zapewne nie o to chodzi skarżącym. Jak należy sądzić inwestor, będący adresatem decyzji rozbiórkowej, będzie mógł bez przeszkód wykonać obowiązki wynikające z tej decyzji. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.