II SA/Gl 1700/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu B. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw Działając na wniosek B. H. (nazywanego dalej skarżącym) decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia p.n. "Kruszenie kamienia naturalnego na mniejsze frakcje kruszarką szczękową przy ul. [...] w B.(dz Nr 1, 2, 3 obręb [...] )". Decyzja ta została poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenia "A" z siedzibą w B. Podniosło ono, że organ I instancji przyznał status stron postępowania "na chybił trafił" wielu wnioskodawcom według składanych wniosków bez dokonania analizy rzeczywistego oddziaływania inwestycji, która doprowadziłaby do rzetelnego wskazania kto w istocie winien zostać stroną postępowania. Stowarzyszenie podniosło również, że decyzja została wydana z naruszeniem art.7,77 , 80 oraz 107 §3 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do wydania decyzji, jak również nie dokonał należytego uzasadnienia decyzji. Odwołania wnieśli również E. L. i W. L., którzy w części podnieśli tożsame argumenty co Stowarzyszenie podkreślając także, że planowane przedsięwzięcie będzie uciążliwe również z uwagi na ruch samochodów o dużej ładowności, który odbywać się będzie w odległości 4-5 m od ich domu. Do Kolegium wpłynęło także 238 odwołań złożonych przez mieszkańców ul. [...], [...] i innych oraz miejscowości K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzje organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przede wszystkim z uwagi na nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości zakresu stron toczącego się postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy poleciło Prezydentowi zweryfikowanie ponownie granic oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem przebiegu działki 3, co jest szczególnie istotne dla rozpatrywanej sprawy wobec zarzutów uczestników postępowania, iż część oddziaływań związanych z realizacją inwestycji, wiązać się będzie z transportem kruszywa przez tę działkę stanowiącą drogę dojazdową. Na skutek sprzeciwu obecnie skarżącego tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 18 marca 2019 r. (sygn. II SA/Gl 125/19) uchylił rozstrzygniecie organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że odwołanie od decyzji z dnia [...]r. poza Stowarzyszeniem "A" oraz E. L. i W. L. złożyło również 238 innych osób. Oznacza to, że rozpoznanie sprawy w pełnym jej zakresie w postępowaniu odwoławczym powinno polegać na rozpatrzeniu wszystkich tych odwołań. Tylko bowiem wówczas można przyjąć, że sprawa została załatwiona przez SKO w pełnym jej zakresie. Obowiązujące przepisy nie dopuszczają bowiem jej dzielenia w odniesieniu do poszczególnych odwołujących się gdy chodzi o jej traktowanie jako całości. Tymczasem zaskarżoną decyzję SKO wydało po rozpoznaniu jedynie dwóch odwołań poddając w wątpliwość przymiot strony pozostałych odwołujących się, czego obowiązujące przepisy nie przewidują bez względu na to jaka jest liczba odwołujących się i czy istotnie przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 127 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Sąd wskazał, że nie oznacza to jednak samo przez się, że uchybienie powinno skutkować wydaniem przez SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy (z uwzględnieniem wszystkich odwołań) decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. Należy bowiem rozważyć czy nie może być ono usunięte w trybie art. 136, a to mając na uwadze charakter wykorzystania działki nr 3 na potrzeby planowanego przedsięwzięcia oraz fakt ewentualnego ujawnienia w dotychczasowym postępowaniu właścicieli nieruchomości graniczących z tą działką i ich w tym postępowaniu udział. Podejmując postępowanie SKO wystąpiło do 240 osób, które złożyły odwołanie o wykazanie interesu prawnego w postępowaniu. W tym celu nakazano odwołującym dołączyć wypisy z rejestru gruntów aby ustalić położenie działek. Postanowieniem z dnia [...]r. wydanym na podstawie art.ł36 kpa tut. Kolegium zobligowało organ I instancji do dołączenia do akt sprawy mapy wskazującej granice terenu inwestycji i granice obszaru jej oddziaływania. W związku z dostarczeniem przez inwestora (za pośrednictwem organu I instancji) nieczytelnej mapy obrazującej granice oddziaływania inwestycji SKO postanowieniem z dnia [...] r. ponownie zobligowało organ I instancji do doręczenia czytelnej mapy obrazującej granice oddziaływania inwestycji i wyjaśnienie po jakiej działce będzie odbywał się dojazd do planowanej inwestycji. W dniu 17 września 2019r. do SKO wpłynęło oświadczenie inwestora, z treści którego wynika, że dojazd wzdłuż obszaru inwestycji prowadzący do wjazdu na obszar inwestycji będzie odbywał się po działce nr 3 obręb [...] natomiast powyższe nie oznacza, że staje się ona obszarem inwestycji. W oświadczeniu tym inwestor wyjaśnił, że inwestycja nie będzie realizowana na działce nr 3 obręb [...]. Organ I instancji w piśmie z dnia [...]r. wskazał zaś, że " dojazd wzdłuż obszaru inwestycji prowadzący do wjazdu na obszar inwestycji będzie odbywał się po działce nr 3 obręb [...]. Sam fakt dojazdu po w/w działce nie powoduje w ocenie organu, że staje się ona obszarem inwestycji. Jednakże w tym samym piśmie wskazano, że przedsięwzięcie będzie zlokalizowane na działkach 1, 4, 3 obręb [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej przyznało status stron E. i W. L. jako właścicielom działki nr 5 położonej przy drodze dojazdowej do planowanej inwestycji oraz M. K., W. Z., B. Z. i K. Z. - właścicielom działki nr 6 położonej przy drodze dojazdowej do planowanego przedsięwzięcia. Strony te we wniesionych odwołaniach zwróciły uwagę na potencjalna uciążliwość inwestycji odwołując się także do art. 140 i 144 k.c. W konsekwencji zaskarżoną decyzją Kolegium ponownie uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji jest to niezbędne z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w szerszym zakresie w sposób uwzględniający interesy wszystkich stron postępowania z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy polegającego na odmiennym określeniu terenu inwestycji w stosunku do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie. Wskazało, że uchybienia organu I instancji nie dotyczą tylko ustalenia kręgu stron postępowania, ale również kwestii fundamentalnych, dotyczących lokalizacji zamierzenia. Zauważyło, że z raportu oddziaływania na środowisko jak i z jego streszczenia w języku niespecjalistycznym wynika, że częścią planowanego przedsięwzięcia będzie transport kruszywa samochodami. Materiał po zakończonym procesie kruszenia nie będzie składowany na terenie planowanej inwestycji (strona 3 streszczenia raportu w języku niespecjalistycznym). Z oświadczenia inwestora i organu I instancji wynika jednak, że transport kruszywa nie stanowi części przedsięwzięcia. Co istotne, w trakcie postępowania przed organem II instancji wpłynęło do niego pismo Prezydenta Miasta B. zawierające informację, że droga mająca stanowić dojazd stanowi ciąg pieszy. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie zebrany materiał dowodowy musi być prawidłowy i zupełny, a więc musi umożliwiać wydanie merytorycznej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać należy zatem, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy. Sprzeciw od tej decyzji do tutejszego Sądu złożył skarżący. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu, zasądzenia kosztów postępowania i wymierzenie organowi grzywny zarzucił SKO w Bielsku-Białej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta B. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W jego ocenie obszar oddziaływania przedsięwzięcia został prawidłowo określony. Przedstawił również szeroką argumentację, iż wydane rozstrzygnięcie, z materialnego punktu widzenia jest prawidłowe. Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw skarżącego od decyzji Kolegium uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art.138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. W konsekwencji od decyzji kasacyjnej nie przysługuje już obecnie skarga do sądu administracyjnego. Poczyniona powyżej uwaga wstępna ma ważne znaczenie, gdyż sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast gdy w ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić, to Sąd uznając, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego była prawidłowa, oddala sprzeciw. Na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, zaskarżonej sprzeciwem, który sąd oddalił, sprawa w ramach postępowania administracyjnego wraca do organu I instancji, aby ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu oraz prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten stosując środki wskazane w art. 136 § 1 kpa nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. po pierwsze, czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd uznaje, iż w takcie postępowania zmierzającego do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia p.n. "Kruszenie kamienia naturalnego na mniejsze frakcje kruszarką szczękową przy ul. [...] w B. (dz Nr 1, 2, 3 obręb [...])" nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie kluczowych kwestii, jakimi są lokalizacja przedsięwzięcia oraz obszar jego oddziaływania. Dotyczy to w szczególności działki nr 3, która została w decyzji organu I instancji wskazana jako nieruchomość, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie, zaś Prezydent Miasta B. oraz inwestor (w trakcie korespondencji z organem II instancji) twierdzą, że na tej nieruchomości przedsięwzięcie nie zostanie zrealizowane. Konieczne jest dogłębne zbadanie tej kwestii, zwłaszcza w kontekście pism Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie ustaleń, co do podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 marca 2019 r. (sygn. II SA/Gl 125/19), że organ II instancji mógłby dokonać ustaleń dotyczących stron postępowania w trybie art. 136 k.p.a. Ale mogłoby to mieć miejsce w sytuacji, gdy w sposób bezsporny i nie budzący żadnych wątpliwości wykazano miejsce realizacji przedsięwzięcia i zakres jego oddziaływania. Dokonywanie ustaleń w tym ostatnim zakresie przez organ odwoławczy stanowiłoby jednak naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd nie przesądza w niniejszej sprawie, czy planowane przedsięwzięcie może zostać zrealizowane, i na jakich zasadach. Konieczne jest jednak uzupełnienie postępowania dowodowego tak, aby rozstrzygnięcie odpowiadało zasadzie prawdy materialnej. Nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy kluczowe kwestie dotyczące przedsięwzięcia (tu miejsce jego realizacji) są "doprecyzowywane" w pismach inwestora, czy też organu I instancji do organu odwoławczego. Konieczne jest również zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Należy również rozważyć przeprowadzenie ponownej procedury z udziałem społeczeństwa. Należy mieć świadomość, że zamierzenie, które chce zrealizować skarżący może powodować znaczne konflikty społeczne. Dlatego sprawę należy rozpatrzyć bardzo wnikliwie i w sposób możliwie transparentny. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, iż zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.