II SA/Gl 1704/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi A.C., M.C.- D. i G.C.- K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W związku z interwencjami mieszkańców D. i wnioskiem Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta D. z dnia 30 marca 2007 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (zwanego dalej PINB), dotyczącym niedostatecznego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w D., w dniu [...] r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 19 października 2007 r. stwierdzono, że budynek zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D., składa się z dwóch części o różnej wysokości, cześć niższa jednokondygnacyjna z poddaszem nieużytkowym i dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej pokrytym papą, część wyższa dwukondygnacyjna z poddaszem nieużytkowym z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej pokrytym papą ze spadkiem na działkę nr [...] k.m. [...]. W czasie kontroli współwłaściciele budynku nie przedłożyli książki obiektu budowlanego oraz protokołów z rocznej kontroli przewodów kominowych. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB nałożył na współwłaścicieli przedmiotowego budynku i ich spadkobierców obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku. W dniu 15 lipca 2010 r. przedłożono ekspertyzę budowlaną, w której stwierdzono, że budynek nadaje się do kapitalnego remontu, jednak z racji kosztów, które przekroczyłyby wartość tego budynku, remont jest nieopłacalny. Jednocześnie wskazano, że budynek jest w złym stanie i należy go rozebrać. W dniu [...] r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której współwłaściciele budynku wyrazili wolę jego rozbiórki wraz z uporządkowaniem terenu. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB nakazał rozbiórkę budynku. W wyniku odwołań wniesionych przez B. A., A. S. oraz J. A., którzy twierdzili, że budynek może zostać wyremontowany, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej [...] WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił kwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu 11 grudnia 2012 r. ponownie przeprowadzono kontrolę, podczas której wykonano dokumentację fotograficzną oraz stwierdzono m.in., że na działce nr [...] k.m. [...] przy budynku mieszkalnym znajduje się budynek gospodarczy, który również jest w niedostatecznymi stanie technicznym, brak jest instalacji wewnętrznych, nie nadaje się do użytkowania i wraz z budynkiem mieszkalnym nie jest użytkowany. Stan techniczny budynku mieszkalnego uległ pogorszeniu od czasu kontroli dokonanej w dniu 21 listopada 2011 r. W dniu 24 stycznia 2013 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, w której mimo prawidłowego zawiadomienia, żadna ze stron nie uczestniczyła. W dniu [...] r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której W. S. wniósł o dokonanie rozbiórki budynku przez Prezydenta Miasta D. Następnie pismem z dnia 13 marca 2013 r. wezwano M. C.-D., G. C.-K. i A. C. do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że są spadkobiercami ww. nieruchomości. Kolejna kontrola została przeprowadzona w dniu 11 kwietnia 2013 r., w wyniku której stwierdzono, że stan techniczny budynku drastycznie się pogorszył i nie są podejmowane działania w celu zabezpieczenia budynku przed dalszą degradacją i dewastacją, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia oraz mienia, budynek znajduje się bowiem przy głównej ulicy w mieście, tj. [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 kpa oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nałożył na B. A., J. A., J. Z., B. G., J. K., S. K., K. P., W. W., W. S., T. G., E. P., M. S., Z. M. i K. M. obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D. wraz z uporządkowaniem terenu. W motywach rozstrzygnięcia przedstawiono przebieg całego postępowania oraz wyjaśniano, że odstąpiono od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa, bowiem załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co jest zgodne z art. 10 § 2 kpa. Dodatkowo wskazano, że w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] k.m. [...] zostanie wydana oddzielna decyzja. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli w ustawowym terminie J. A. i B. A. W swoim odwołaniu J. A. zarzucił naruszenie procedury przez pozbawienie strony możliwości korzystania ze swoich praw, błędną interpretację przepisów prawa, błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów. Jego zdaniem decyzja jest wadliwa, przedmiotowy budynek nadaje się bowiem do remontu, jednakże wyłącznie z powodu kosztów z tego wynikających został zakwalifikowany do rozbiórki. Ponadto zarzucił organowi błędne ustalenie kręgu uczestników postępowania, pozbawiając cześć spadkobierców przymiotu strony, w postępowaniu nie brali bowiem udziału M. C.-D., A. C. oraz G. C.-K. Dodatkowo wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 67 Prawa budowlanego, bowiem nie wskazuje terminu przystąpienia do robót i ich zakończenia. Nadto zwrócono uwagę, że toczą się negocjacje z Gminą D. w sprawie odkupu przedmiotowej nieruchomości. Z kolei .B. A. w piśmie z dnia 13 maja 2014 r. wyraził swoje niezadowolenie z zaskarżonej decyzji podnosząc, że nieruchomość chce nabyć Urząd Miasta w D. i w tym celu dla nieruchomości zakładana jest księga wieczysta. Pismo to zostało potraktowane jako odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł również W. S., jednakże postanowieniem [...] WINB zostało ono uznane za przedwczesne. Pismo z dnia 19 kwietnia 2013 r. wniesione przez M. C.-D., A. C. oraz G. C.-K., mimo wezwania organu nie zostało przez nich sprecyzowane co do treści, jak również uzupełnione o własnoręczne podpisy. W wyniku odwołań, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 67 Prawa budowlanego uchylił kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji i nakazał właścicielom działki nr [...] k.m. przy ul. [...] w D., tj. B. A., J. A., A. C., M. C.-D., G. C.-K., T. G., B. G., J. K., S. K., K. M., Z. M., E. P., K. P., M. S., W. S., W. W., J. Z. oraz właścicielowi działki nr [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D., tj. Gminie D. - rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D., określając termin rozpoczęcia rozbiórki na dzień 1 grudnia 2013 r., a termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu na dzień 31 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dowody przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że aktualnie obiekt nie jest użytkowany oraz nie nadaje się do odbudowy, ani do remontu. Z ekspertyzy technicznej, do wykonania której zobowiązano współwłaścicieli budynku postanowieniem PINB z dnia [...] r., wynikało, że znaczna część elementów obiektu straciła swoją wartość użytkową. Zdaniem organu odwoławczego uzyskując przedmiotową ekspertyzę techniczną organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z § 2 pkt 2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., nr 198, poz. 2043 - zwanego dalej rozporządzeniem). Dodatkowo wskazał, że od czasu dostarczenia niniejszej ekspertyzy upłynęło 3 lata, zaś kolejne kontrole dokonywane na obiekcie jedynie potwierdziły pogarszający się stan techniczny. Mimo toczącego się od 6 lat postępowania oraz zawiadomienia organów ścigania, współwłaściciele działki nr [...] nie podjęli kroków zabezpieczających, a także działań na rzecz odremontowania lub wyburzenia budynku, odsuwając je do czasu uregulowania stanu prawnego działki i jej zbycia. Tymczasem z pisma Prezydenta Miasta D. z dnia 12 marca 2013 r. wynikało, że warunkiem wykupu jest uregulowanie stanu prawnego działki i założenie księgi wieczystej, do czego dotychczas nie doszło. Zdaniem [...] WINB konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ogółu jest istotniejsza niż zamiary właścicieli budynku, co do jego dalszego losu. Również przypuszczalne koszty wyburzenia mające zdaniem niektórych stron przewyższać zysk ze sprzedaży działki, nie uzasadniają zdaniem organu II instancji odstąpienia od działań mających wymóc na właścicielach działki zapewnienie bezpieczeństwa. Tym samym biorąc pod uwagę stopień zużycia budynku, który już trzy lata temu wynosił 86 % i od tego czasu niewątpliwie się zwiększył organ uznał, że nie jest możliwe działanie zabezpieczające czy naprawcze w trybie art. 66 Prawa budowlanego. [...] WINB nie dostrzega również by zachodziła konieczność zastosowania art. 69 Prawa budowlanego. Niemniej jednak [...] WINB dopatrzył się w decyzji organu pierwszej instancji podstaw do jej uchylenia. Przede wszystkim nie zawarto w niej terminów przystąpienia do rozbiórki oraz jej zakończenia i uporządkowania terenu, co wynika z brzmienia § 7 rozporządzenia i stanowi rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że obowiązek rozbiórki został nałożony przez PINB jedynie na część osób spośród tych, które powinny być adresatami tego obowiązku. Jak wynika z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowy budynek znajduje się na dwóch działkach nr [...] i [...] k.m. [...]. Właścicielem pierwszej działki jest Gmina D., co wynika z założonej księgi wieczystej nr [...], a zatem winna być adresatem zaskarżonej decyzji. Z kolei działa nr [...] nie ma założonej księgi wieczystej, w związku z powyższym należało oprzeć się na danych z ewidencji gruntów i budynków uzupełnionych stosownymi postanowieniami sądów powszechnych stwierdzającymi nabycie spadku. Tymczasem PINB wydając kwestionowaną decyzję nie uznał za strony, a tym samym nie uczynił adresatem nakazu A. C., M. C.-D., G. C.-K. mimo, że osoby te były w stanie wykazać stosownymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku swoje następstwo prawne po widniejących w ewidencji gruntów i budynków zmarłych W. Z. i M. C. Uwzględniając powyższe organ II instancji konwalidował nieprawidłowe określenie adresatów decyzji rozszerzając ten krąg i nakładając obowiązek również na A. C., M. C.-D., G. C.-K. oraz Gminę D. Zdaniem organu odwoławczego orzeczenie reformatoryjne nie narusza wyrażonego w art. 139 kpa zakazu reformationis in peius. Decyzja tego organu nie pogarsza bowiem sytuacji stron odwołujących się, a nakaz rozbiórki pozostał taki sam, wyznaczono natomiast termin rozpoczęcia i zakończenia rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego nawet gdyby naruszony został zakaz reformationis in peius, to jego zdaniem istniały ku temu uzasadnione podstawy wynikające z art. 139 kpa. Zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo i interes społeczny. Zdaniem organu II instancji nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa fakt, że decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona A. C., M. C.-D., G. C.-K. Osoby te wniosły bowiem datowane na dzień 19 kwietnia 2013 r. pismo, które uznane zostało za odwołanie. Pismo to pozostawiono jednak bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia jego braków formalnych. Na koniec [...] WINB wskazał, że za merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy przemawia nie cierpiąca zwłoki konieczność załatwienia sprawy ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, co zgodnie z art. 10 § 2 kpa zezwala na odstąpienie od dyrektywy czynnego udziału stron w postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję [...] WINB wnieśli A. C., M. C.-D. oraz G. C.-K., podnosząc jedynie, że nie są współwłaścicielami przedmiotowego budynku oraz, że zostali nieprawidłowo uwidocznieni w ewidencji gruntów i budynków, a zatem winni być wykluczeni z postępowania. Decyzja organu II instancji została również zaskarżona przez S. K. oraz B. A. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/GI 1704/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargi tych skarżących z powodu nieuzupełnienia braku formalnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 12 grudnia 2013 r. B. A. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a to wobec wyburzenia objętego nim budynku. Skarżący w piśmie z dnia 3 stycznia podtrzymali skargę. Na rozprawie sądowej w dniu 29 maja 2014 r. skarżąca M. C.- D. oświadczyła, że nakaz rozbiórki narusza prawo własności, zaś skarżąca G. C.-K. podniosła, że skarżący nie powinni być obciążani kosztami za rozbiórkę dokonaną bez ich zgody przez Urząd Miejski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W świetle zgromadzonego obszernie w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, którego treści skarżący nie zakwestionowali nie może ulegać wątpliwości, że objęty zaskarżoną decyzją budynek mieszkalny był w dacie orzekania przez organy obu instancji nieużytkowany i nie nadawał się do remontu. W związku z tym nakaz jego rozbiórki był zgodny z treścią art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisu tego, którego treścią również Sąd jest związany, wynika wprost prawo ograniczenia prawa własności. Tym samym takie ograniczenie tego prawa spełnia wymogi określone w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji rozstrzygnięcie skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy skarżący mogli być przez organy orzekające uznani za współwłaścicieli działki nr [...] w rozumieniu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, do których mógł być w konsekwencji skierowany orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz rozbiórki. Na pytanie to również zdaniem Sądu należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. W tym względzie należy stwierdzić, że ustaleniu temu nie przeczy fakt, że sąd wieczysto-księgowy odmówił założenia dla tej działki księgi wieczystej i uwidocznienia w niej osób wskazanych jako adresatów zaskarżonej decyzji (poza Gminą D.) – jako współwłaścicieli działki. Z żadnego przepisu nie wynika bowiem, że za współwłaścicieli nieruchomości mogą być uznane tylko podmioty ujawnione w księdze wieczystej. Z takiego ujawnienia w księdze wieczystej wynika jedynie domniemanie, że podmioty te są właścicielami – współwłaścicielami (dobra wiara ksiąg wieczystych). W konsekwencji przy ustaleniu adresata decyzji organy w przedmiocie ustalenia współwłasności mogły się oprzeć na całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza na danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, która obejmuje m. in. dane dotyczące właściciela (art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1289 ze zm.) i dane stanowiące podstawę oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych (art. 21 ust. 1). W ewidencji gruntów skarżący zostali zaś uwidocznieni jako współwłaściciele działki nr [...], a to jako spadkobiercy po M. C., córce W. Z. będącej jedną z dzieci J. B., od której prawo współwłasności wywodzą wszyscy pozostali adresaci zaskarżonej decyzji (poza Gminą D.). O tym, że uważali się oni za jej spadkobierców i współwłaścicieli nieruchomości świadczy niezbicie fakt, że na tej podstawie złożyli oni wniosek o założenie dla niej księgi wieczystej i wpisanie ich w tej księdze w tym charakterze. Odmowa uwzględnienia tego wniosku przez Sąd Rejonowy w D. postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] nie oznacza w żadnym wypadku, że tym osobom w odniesieniu do przedmiotowej działki taki przymiot nie przysługuje. Oznacza jedynie, że z przyczyn w tym postanowieniu wskazanych przymiotu takiego osoby te nie wykazały. Nie oznacza to natomiast, że nie są one w stanie wykazać współwłasności w oparciu np. o zasiedzenie, czy też w przypadku odnalezienia odpisu aktu notarialnego Notariusza K. C. z [...] r. Rep. [...]. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi ma zatem fakt ujawnienia skarżących w ewidencji gruntów oraz wystąpienia przez nich z wnioskiem o założenie i ujawnienie ich w księdze wieczystej. W konsekwencji ich obecne twierdzenie, że nie są współwłaścicielami należy uznać za sformułowane jedynie w celu uniknięcia odpowiedzialności za stan budynku oraz uniknięcia konsekwencji związanych z orzeczonym nakazem jego rozbiórki, zwłaszcza w sytuacji gdy przez długi czas postępowania administracyjnego skarżący swojego przymiotu jako strony nie kwestionowali. Z urzędu należy też stwierdzić, że [...]WINB w K. mógł zmienić decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i nakaz rozbiórki skierować również m. in. do skarżących, w sytuacji gdy brali oni udział w postępowaniu już przed organem niższej instancji. Poza przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie pozostaje kwestia ewentualnego obciążenia skarżących kosztami wykonania orzeczonej rozbiórki przez Gminę D.. Nie była ona bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. W związku z dokonaną rozbiórką nie było podstaw do umorzenia postępowania, w sytuacji gdy miało to miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, a zachodziła potrzeba orzeczenia w przedmiocie jej legalności. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. sw