II SA/Gl 171/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. L., B. L. i R. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Inwestora M.L, B.L. i R.L, obejmujące budowę nowego obiektu budowlanego oraz wykonanie robót budowlanych - budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz rozbiórkę kolidującego wodociągu, na terenie działek nr [...], [...]w obrębie ewidencyjnym W., w jednostce ewidencyjnej W. Podano również warunki prowadzenia inwestycji. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowe zamierzenie jest zgodne z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], Starosta C. wyraził zgodę na odstępstwo o przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku usługowo-mieszkalnym, bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gminna Spółdzielnia [...] w W., zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 75, 77 § 1, 80, 97 §4, 107 § 3 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, art. 9 p.b., m. in. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §2 k.p.a. 1. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty C. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, 2. uchylił postanowienie Starosty C. z dnia [...] r., znak [...], w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu podano m. in., że z lakonicznego uzasadnienia ww. postanowienia Starosty C. z dnia [...] r. wynika, iż zgoda na odstępstwo od warunków technicznych została w przedmiotowej sprawie udzielona, gdyż "ze względu na istniejący podział ewidencyjny, szerokość działki nr [...] oraz jej lokalizację w ścisłym centrum miasta nie ma możliwości realizacji przedmiotowych zamierzeń inwestycyjnych zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi." W ocenie Wojewody uzasadnienie to jest niewystarczające do zastosowania art. 9 p.b. i udzielenia przez organ I instancji zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Starosta C. nie wykazał, aby w przedmiotowej sprawie istniały szczególne okoliczności, z powodu których należało udzielić inwestorowi zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Fakt, że inwestor zaplanował na przedmiotowej nieruchomości budowę obiektu o takich gabarytach i powierzchni, że niemożliwe jest zachowanie przewidzianych w przepisach odległości budynku od granicy sąsiedniej działki, nie może przesądzać o konieczności udzielenia zgody. Nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku w rozumieniu art. 9 ust. 1 p.b. w sytuacji, gdy inwestor mógł zaplanować budowę obiektu o mniejszych rozmiarach, który spełniałby wymagania przepisów techniczno-budowlanych. Zasadne jest zatem uchylenie analizowanego postanowienia Starosty C. z dnia [...] r., a co za tym idzie zaskarżonej decyzji Starosty C. z dnia [...] r., nr [...]. W toku postępowania ponownego organ I instancji powinien przeanalizować wszystkie okoliczności sprawy i dokonać oceny, czy zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, uprawniający organ do udzielenia tego rodzaju zgody. Organ powinien ponadto wyjaśnić, czy przedmiotowe odstępstwo nie będzie powodować: zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zasadne będzie też wyjaśnienie statusu budynku usytuowanego na działce nr [...], stanowiącej własność odwołującej się (zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...]), a w szczególności statusu pomieszczeń z oknami skierowanymi w stronę projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego. Starosta C. posiadał też wiedzę o toczącym się w Sądzie Rejonowym w C. postępowaniu w przedmiocie zasiedzenia służebności gruntowej przechodu i przejazdu pasem o szerokości 5m przez działkę nr [...], stanowiącą własność inwestorów oraz przez działkę nr [...], pozostającą w użytkowaniu wieczystym inwestorów. Z akt sprawy wynika, iż służebność ta ma przebiegać przez środkową część działek w miejscu, w którym zlokalizowany został projektowany budynek mieszkalno-usługowy. Wobec tego w sytuacji, gdy Sąd wyda orzeczenie o zasiedzeniu służebności - udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku uniemożliwiłoby skarżącej korzystanie ze służebności przejazdu do działki nr [...]. Starosta słusznie uznał, iż brak było podstaw prawnych do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyli M.L., R.L. i B.L., zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucono: 1) Naruszenie art. 9 p.b., poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne, uzasadnione przypadki, które uzasadniają odstępstwo od przepisów technicznych; 2) Naruszenie § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia poprzez przyjęcie, że nie istniały przesłanki umożlwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...]; 3) Błąd w ustaleniach faktycznych, jakie stanowiły podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji, przejawiający się w nienależytym rozpoznaniu zgromadzonego materiału dowodowego, pominiecie argumentacji inwestorów zgłoszonej w piśmie z dnia 21 października 2016 r., złożonym do akt sprawy przez ich pełnomocnika i tym samym błędne uznanie, że inwestor nie wykazał zasadności udzielanie mu zgody na odstępstwo od przepisów technicznych; 4) Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że Wojewoda oprócz lakonicznego sformułowania, iż 21 października 2016 r. wpłynęło pismo Z.K., zawierające stanowisko inwestorów odnośnie zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, nie zechciał nawet w najmniejszym stopniu przeprowadzić chociaż krótkiej analizy jego treści i podniesionych w nim argumentów. Realizacja budynku o charakterze kamienicy o gabarytach i wskazaniach określonych w planie miejscowym, nie jest możliwa bez uzyskania zgody na zabudowę "w granicy". Planowany budynek jest typowy dla istniejącej trwałej zabudowy przy ulicy [...] i nie wyróżnia go nadmierny rozmiar. Jest wzorowany na wcześniej powstałych budynkach murowanych. Zarówno zamierzeniem inwestorów, jak i władz miasta W., będących uchwałodawcą planu miejscowego, było utrzymanie gabarytów istniejącej trwałej zabudowy i zachowanie jednolitości architektonicznej. Zaplanowany przez inwestorów budynek ma typową przy ul. [...] szerokość ok. 12,5m, wynikającą z przyjętych w okresie międzywojennym podziałom parcel przewidzianych pod szeregową zabudowę kamienic. To właśnie szczególny, istniejący podział ewidencyjny działek zlokalizowanych przy ul. [...] i szerokość oraz lokalizacja w ścisłym centrum miasta spowodowały, że nie jest możliwe zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z przepisami techniczno-budowanymi. Na podstawie analiz rozmiaru ww. sąsiedniego budynku wynika jednoznacznie, że budynek ten był dwukrotnie w ostatnich latach rozbudowywany bez pozwoleń, w sprzeczności z przepisami dotyczącymi odległości od granicy z działką sąsiednią. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się na udzielenie ochrony prawnej Gminnej Spółdzielni [...]. Usytułowane na sąsiedniej działce [...] budynki nie są budynkami mieszkalnymi, nie posiadają także pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu, czy szkole, a co za tym idzie brak jest podstaw prawnych do analizy, czy spełnione zostały wymogi określone w § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące umożliwienia naturalnego oświetlenia i zachowania wymaganego czasu nasłonecznienia. W ocenie inwestorów sposób zabezpieczenia, polegający na wpisaniu do księgi wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu, jest nieodpowiedni dla oczekiwanego sposobu zabezpieczenia interesu strony przeciwnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 9 ust. 1 p.b. w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Wg ust. 2 organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych wydawane jest w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wobec tego do niniejszego postanowienia znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie wskazał, że na to postanowienie przysługuje zażalenie. Zatem skoro postanowienie to jest wydawane w ramach ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, to zgodnie z art. 142 k.p.a. podlega ono zaskarżeniu w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta kończy bowiem postępowanie, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy, w tym także w kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07). W związku z tym, że na postanowienie wydane w trybie art. 9 ust. 2 p.b. nie przysługuje zażalenie, nie wymaga ono uzasadnienia, natomiast organ architektoniczno-budowlany w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest przedstawić przesłanki udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1461/11; A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 9 ustawy - Prawo budowlane – Lex-el.). Organ administracji powinien więc w decyzji wypowiedzieć się co do warunków pożarowych, kwestii zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Samo zatem powołanie się przez Wojewodę na lakoniczność uzasadnienia postanowienia z 2013 r. było niezasadne (skoro takiego uzasadnienia mogło w ogóle nie być), nie zmienia to jednak faktu, że uchylenie tego postanowienia, co do zasady, podobnie jak decyzji pierwszoinstancyjnej, było prawidłowe. Zgodnie z powyższymi uwagami organ architektoniczno-budowlany (właściwy do wydania zarówno postanowienia, jak i późniejszej decyzji) w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę zobowiązany był przedstawić szczegółowe przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo. Nie uczynił tego jednak, odwołując się do faktu wydania wcześniejszego postanowienia z 2013 r. Nie uzasadnił więc prawidłowo ani swej decyzji, ani udzielenia zgody na odstępstwo od wymagań techniczno-budowlanych. Skoro tak, to ani ww. decyzja organu I instancji, ani jego postanowienie z 2013 r. nie mogły się ostać. Przez to ich uchylenie było prawidłowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 p.b., należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno-budowlane." (wyrok NSA z 21 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 765/10). Teza ta znajduje doprecyzowanie m. in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Bd 1025/11, gdzie stwierdzono: "(...), że każde odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych może być zaaprobowane przez organy tylko w sytuacji bezwzględnej konieczności, gdy rzeczywiście bez jego dokonania niemożliwe jest zrealizowanie obiektu. Dopiero w sytuacji bezwzględnej konieczności, «w szczególnie uzasadnionym przypadku» takie odstępstwo może być zaaprobowane. (...) Fakt, że inwestor zaplanował na przedmiotowej nieruchomości budowę obiektu o takich gabarytach i powierzchni, że niemożliwe jest zachowanie przewidzianych w przepisach odległości budynku od granicy sąsiedniej działki, nie może przesądzać o konieczności udzielenia zgody na odstępstwo. Innymi słowy nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor mógł zaplanować budowę obiektu o mniejszych rozmiarach, który spełniałby wymagania przepisów techniczno-budowlanych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 10 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 493/06)." Faktem jest, że ta ostatnia kwestia nie została w toku dotychczasowego postępowania przed organem I instancji wyjaśniona, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, a bez ustalenia tej kwestii nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Są to kwestie o podstawowym znaczeniu, bowiem ze względu na użycie w przepisie art. 9 ust. 1 p.b. klauzuli generalnej opartej na zastosowaniu pojęcia nieostrego, wypełnienie jej treścią następuje przez organ stosujący prawo na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Organ stosujący prawo ma więc obowiązek wyjaśnić okoliczności sprawy i ocenić, czy może je uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Wobec tego organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany i ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. W sytuacjach szczególnych, wynikających z warunków lokalnych, takich jak kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących, istnieje potrzeba wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 8 listopada 2016 r., sygn. II SA/Bk 472/15). Wskazać przy tym należy, że samodzielną przesłanką udzielenia zgody na tego rodzaju odstępstwo nie może być istniejąca w sąsiedztwie podobna zabudowa, bowiem kwesta ta, do której odnosi się skarga, dotyczy zasadniczo ładu przestrzennego, kontynuacji parametrów budynków, a nie kwestii techniczno-budowlanych. Co więcej, nawet sama skarga potwierdza konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, co uczynił Wojewoda. Podaje się tam w skardze m. in., że "Na podstawie analiz rozmiaru ww. sąsiedniego budynku z wielkościami na mapie ewidencyjnej oraz na mapie do celów projektowych wynika jednoznacznie, że budynek ten był dwukrotnie w ostatnich latach rozbudowywany (bez pozwoleń), na dodatek w sprzeczności z przepisami dotyczącymi właśnie odległości od granicy z działką sąsiednią. (...) Inwestorzy za wielce krzywdzące i niesprawiedliwe uważają powoływanie się przez Spółdzielnię [...] na rzekome ograniczenie światła dziennego dla budynku usytułowanego na jej działce, w sytuacji, gdy sama Spółdzielnia przedmiotowy budynek postawiła bez wymaganych prawem pozwoleń, zgłoszeń itp." Również w projekcie budynku sporządzonego przez A.W. na s. 10 wskazuje się, że pomieszczenia sąsiedniego budynku na działce [...], których okna skierowane są w stronę działki nr [...], nie uzyskały pozwolenia na użytkowanie. Kwestia ta winna być jednak zbadana w pierwszej kolejności przez organ nadzoru budowlanego, a wynik takiego postepowania (np. nakaz i egzekucja rozbiórki nielegalnie rozbudowanej części), podlegałby rozważeniu w niniejszej sprawie przez organ architektoniczno – budowlany pierwszej instancji, zgodnie z art. 15 k.p.a. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Także kwestii zasadności i dopuszczalności wpisu ostrzeżenia do księgi wieczystej tut. Sąd nie może badać, bowiem nie jest władny do dokonywania kontroli rozstrzygnięć i czynności sądu powszechnego. Pozostaje do rozważenia jeszcze zagadnienie, do którego odnosi się Wojewoda, czy toczące się postępowanie o zasiedzenie służebności jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." Toczące się postępowanie o zasiedzenie służebności gruntowej nie jest zatem zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego, nawet jeśli wydano postanowienie o zabezpieczeniu roszczenia. Było to jedynie rozstrzygnięcie proceduralne, wydane przez Sąd Rejonowy w oparciu o art. 755 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania cywilnego. Zagadnieniem wstępnym nie jest też podnoszony w skardze problem rzekomej samowoli budowlanej na działce sąsiedniej. To od skarżących zależy, czy zwrócą się do organu nadzoru budowlanego o zbadanie tego rodzaju zarzutów. Samo rozstrzygnięcie Wojewody, pomimo częściowej niezasadności szczegółowej argumentacji, było jednak – z wcześniej opisanych względów – zasadne. Nie doszło więc do naruszenia art. 7, 8, 11, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §2 k.p.a., art. 9 p.b., § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- ,6