II SA/Gl 1712/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oddala skargę. Prezydent Miasta D. działając na wniosek R. H. z dnia 25 października 2012 r., decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzekł o niezbędności wejścia na teren nieruchomości nr ewid. [...] i [...] k.m. [...], obręb D., stanowiącej własność A. M., w celu wykonania robót budowlanych, polegających na ociepleniu tylnej ściany budynku na działce nr [...] k.m. [...] – w okresie od 1 kwietnia do 31 maja 2013 r. Jednocześnie organ I instancji określił warunki zajęcia nieruchomości sąsiedniej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor wykazał, że przed złożeniem wniosku podjął próbę w celu uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, a ponadto, legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r., na podstawie której może wykonać wnioskowane roboty budowlane. W odwołaniu od decyzji A. M. domagał się jej unieważnienia z powodu pozbawienia go udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Podał też, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 746/12, uchylono pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 97 § 1 p[kt 4 kpa, zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu uprawomocnienia się przywołanego wyżej wyroku, jednakże wskutek zażalenia A. M., postanowieniem z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie z braku przesłanek do zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jest zobligowany do uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Tymczasem wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 746/12, uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę i orzeczono o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku, co oznacza, że decyzja utraciła przymiot ostateczności i inwestor nie może powoływać się na fakt dysponowania ostatecznym pozwoleniem na budowę (wyrok NSA z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1394/09). Zdaniem organu odwoławczego, brak zatem podstaw do wydania decyzji rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren działki sąsiedniej w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego R. H. domagał się uchylenia decyzji Wojewody jako wydanej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 47 ust. 2 Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy błędnie przyjął, że decyzja o pozwoleniu, obejmująca przedmiotowe roboty, nie jest ostateczna, gdyż wydany w sprawie nieprawomocny wyrok nie pozbawił jej takiego waloru (art. 16 kpa). Nadto, w świetle przywołanego wyroku, nie podlega jedynie wykonaniu decyzja organu II instancji, co oznacza brak orzeczenia o niewykonalności samej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Uczestnik postępowania A. M. w toku rozprawy sądowej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy w związku ze zmianą okoliczności sprawy po wydaniu decyzji organu I instancji, uwzględniającej wniosek skarżącego, orzekł kasatoryjno-reformatoryjnie – poprzez uchylenie decyzji organu niższej instancji i odmowę udzielenia zezwolenia na wejście na teren nieruchomości uczestnika postępowania A. M. w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego (wyżej powołanego). Wydanie na tej podstawie prawnej decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy inwestor uprawniony jest do legalnego prowadzenia procesu budowlanego, podlegającego reglamentacji prawa budowlanego. Faktem jest, że w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ I instancji skarżący legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co z mocy art. 28 ust. 1 ustawy, uprawniało go do rozpoczęcia robót objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Jednakże nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 746/12 uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na realizację spornej inwestycji i orzeczono, że decyzja organu odwoławczego nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zatem rozpatrując odwołanie w niniejszej sprawie Wojewoda [...] zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobligowany był do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w takim samym zakresie, jak organ I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy winien uwzględnił zmianę stanu faktycznego i prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Zasada ta nie dotyczy jedynie decyzji deklaratoryjnych, a takiego charakteru nie ma decyzja o pozwoleniu na budowę. Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenia ma ocena skutków prawnych orzeczenia sądu administracyjnego, wydanego z mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Aczkolwiek przywołany w motywach zaskarżonej decyzji wyrok NSA z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1394/09 (LEX nr 746505) zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym, to jednak zawarte w nim rozważania co do charakteru orzeczenia w trybie art. 152 powołanej ustawy, mają charakter uniwersalny i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podzielił. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zasadniczy sens tego przepisu jest taki, że celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny. Dalej, Sąd wskazał, że wymagane pozwolenie na budowę to nie tylko pozwolenie ostateczne, ale i wykonalne. Rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, stwierdzające że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywania, ma takie znaczenie, że inwestor nie może powoływać się na to, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wszelkie skutki wynikające z pozwolenia na budowę zostały bowiem wstrzymane. Podkreślić przyjdzie, że powyższe stwierdzenia dotyczą sytuacji, gdy na mocy nieprawomocnego wyroku uchylono wyłącznie decyzję organu odwoławczego o pozwoleniu na budowę, co dotyczy również niniejszej sprawy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się też, że wydanie takiego orzeczenia oznacza, że decyzja nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1319/09, LEX nr 597194). Nadto, skutek taki oznacza synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności" (postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II FSK 151/13, LEX nr 1282824). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że aczkolwiek wskutek wydania nieprawomocnego wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 746/12, w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę, to jednak skarżący jako inwestor nie może legalnie prowadzić robót budowlanych, a zatem wywodzić pozytywnych dla siebie skutków prawnych z udzielonego pozwolenia na budowę. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, że wyrokiem tym uchylono jedynie decyzję organu II instancji i orzeczono o niewykonalności decyzji tego organu. Decyzja organu I instancji nie upoważnia bowiem inwestora do prowadzenia robót budowlanych, co jednoznacznie wynika z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Podjęcie, czy kontynuowanie procesu inwestycyjnego po wydaniu nieprawomocnego wyroku przez tut. Sąd, a zatem po dniu 8 listopada 2012 r., stanowiłoby bowiem przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co obligowałoby organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych (vide: przywołany wyżej wyrok NSA sygn. akt II OSK 1394/09). Skoro nie może być mowy o legalnym wykonywaniu robót budowlanych, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do wydania zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Takie działanie podważałoby bowiem sens i znaczenie prawne orzeczenia Sądu z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz kolidowałoby z obowiązkami organów nadzoru budowlanego. Skoro już z tych powodów brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego jako inwestora, bez znaczenia są dalsze zarzuty skargi co do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Nie było bowiem potrzeby wyjaśnienia dalszych przesłanek ustawowych z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw