II SA/Gl 172/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia [...] T.H. zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "budowa budynku gospodarczego" na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 w C. przy ul. [...]. Podając we wniosku dane właścicieli działek sąsiednich T.H. wskazał M.D., właściciela działki nr 7, A.K. i J.S., właścicieli działki nr 8 oraz M.K. i I.K., właścicieli działki 9. Z kolei dodatkowym pismem z dnia [...] wnioskodawca rozszerzył wskazany wyżej teren planowanej inwestycji o działkę 10. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie postępowania sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 53 ust. 3 tejże ustawy zbadano też warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustalono m.in., że działki, na terenie których projektowana jest inwestycja o nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5, 6 k.m. [...] obręb K. zaklasyfikowane są wg ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe B, tereny przemysłowe Ba, grunty orne RIVa i Rlllb oraz stanowią własność inwestora. Natomiast działka o nr ewid. 10 k.m. [...] obręb K. zaklasyfikowana jest jako droga i stanowi własność osoby fizycznej (współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...]). Teren objęty wnioskiem zagospodarowany jest głównie dla funkcji produkcyjnej. W części frontowej zlokalizowany jest budynek o gabarytach i formie analogicznej do sąsiednich budynków mieszkalnych jednorodzinnych, natomiast w głębi nieruchomości znajdują się obiekty związane z prowadzoną na przedmiotowym terenie działalnością (A S.J.). Ustalono też, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz zabudową uzupełniającą. Wnioskowany budynek gospodarczy związany (zgodnie z oświadczeniem inwestora z dnia [...]) z funkcją mieszkalną jednorodzinną stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. Jednocześnie odnosząc się do zastrzeżeń wobec planowanej inwestycji zgłoszonych przez M. i I.K. podnoszących kwestię uciążliwości związanych z prowadzoną na przedmiotowym terenie działalnością produkcyjną organ I instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie stwierdzenie możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie zgodnie z obowiązującymi przepisami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym wymogu kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy). Ponieważ zaś zgodnie z oświadczeniem inwestora projektowany budynek gospodarczy będzie wykorzystywany wyłącznie dla potrzeb związanych z funkcją mieszkalną organ związany jest zakresem przedmiotowego wniosku i nie ma podstaw do kwestionowania określonego przez wnioskodawcę profilu inwestycji. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli M. i I.K. podnoszący, iż przedmiotowy teren wykorzystywany jest na uciążliwą, niezgodną z prawem działalność produkcyjną, temu też celowi służyć może projektowany budynek. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z przyczyn proceduralnych uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca wskazał dane właścicieli działek sąsiednich, a organ I instancji wysłał im zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Pismem datowanym na dzień [...] organ I instancji skierował do stron drugie w sprawie zawiadomienie, tym razem o rozszerzeniu przez wnioskodawcę terenu objętego wnioskiem. Korespondencja zawierająca to zawiadomienie skierowana do J.S., współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...], została zwrócona organowi I instancji jako nie doręczona z adnotacją "adresat nie żyje". W tym stanie rzeczy organ I instancji zobowiązany był podjąć działania w celu ustalenia kręgu spadkobierców zmarłego i ich prawidłowego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby takie działania zostały podjęte. Co więcej, po wydaniu decyzji organ I instancji zignorował informację o śmierci J.S. i skierował ponownie adresowaną do niego korespondencję w celu doręczenia mu decyzji. Takie okoliczności dotyczące doręczeń korespondencji kierowanej do J.S. świadczą w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o istotnym naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., który to przepis ustanawia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Pismem z dnia T.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż podstawą uchylenia pierwotnej decyzji jest uznanie przez organ odwoławczy, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., że stroną w postępowaniu jest rzekomy właściciel działki nr 10, zmarły J.S. W rzeczywistości jednak właścicielem przedmiotowej działki z mocy prawa stała się Gmina C. i ewentualnie Gmina, a nie J.S., winna być stroną w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z decyzją nr [...] z dn. [...] Wydziału Geodezji i Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta C., działka nr 10 o pow. [...] ha jako przeznaczona pod drogę przeszła na własność Gminy z dniem, w którym ww. decyzja o podziale stała się ostateczna. Skarżący cyt. "nie ponosi winy za to, że organy administracji, mimo upływu [...] lat nie uregulowały do chwili obecnej stanu prawnego przedmiotowej działki, i jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznały za stronę zmarłego J.S., mimo, iż od [...] lat nie jest on z mocy prawa właścicielem tejże działki nr 10". Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji kierował korespondencję do zmarłego J.S., z tego względu, że według organu I instancji był on stroną postępowania, ale nie jako właściciel działki nr 10 k.m. [...] obręb K., której dotyczyło rozszerzenie wniosku, lecz jako właściciel działki nr 8 k.m. [...] obręb K. tj. działki sąsiedniej w stosunku do działek objętych wnioskiem. Stronami postępowania są więc spadkobiercy J.S., jako właściciele działki 8 k.m. [...] obręb K., a w konsekwencji przed wydaniem decyzji organ I instancji powinien był ustalić, komu obecnie przysługuje prawo własności należące poprzednio do zmarłego J.S. i umożliwić udział tych osób w toczącym się postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona. W pełni podzielić bowiem należy wyrażoną przez organ II instancji ocenę, iż postępowanie w sprawie nie zostało przez organ I instancji przeprowadzone w sposób, który zezwalałby na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Jedną z form realizacji ciążącego na organach obowiązku jest wyrażony w art. 61 § 4 k.p.a. nakaz powiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu, na żądanie jednej ze stron lub z urzędu, postępowania administracyjnego. Aby bowiem strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi ona być świadoma, że takie postępowanie się toczy. W konsekwencji jednym z pierwszoplanowych obowiązków organu związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających w danej sprawie przymiot strony. Organ administracji państwowej zobowiązany jest bowiem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki – por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje bowiem naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97, LEX nr 34721. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego podkreślić należy, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy T.H. wskazał dane właścicieli działek sąsiednich. W oparciu o te dane organ I instancji wysłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakowoż pismem z dnia [...] wnioskodawca rozszerzył teren objęty wnioskiem o działkę nr 10, a w konsekwencji organ I instancji skierował do stron drugie w sprawie zawiadomienie, tym razem o rozszerzeniu przez wnioskodawcę terenu objętego wnioskiem. Korespondencja zawierająca to zawiadomienie skierowana do J.S., współwłaściciela, wraz z córką, sąsiedniej nieruchomości nr 8, została zwrócona organowi I instancji jako nie doręczona z adnotacją "adresat nie żyje". W tym stanie rzeczy organ I instancji zobowiązany był podjąć działania w celu ustalenia kręgu spadkobierców zmarłego i ich prawidłowego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu (notabene jak wynika ze złożonego na rozprawie w tut. Sądzie oświadczenia córki zmarłego wniosek jej o stwierdzenie nabycia praw do spadku po ojcu do dnia rozprawy nie został jeszcze rozpoznany). Organ I instancji zignorował jednak informację o śmierci J.S., wskazał zmarłego jako stronę postępowania w rozdzielniku wydanej przez siebie decyzji i ponownie skierował adresowaną do niego korespondencję w celu doręczenia mu rozstrzygnięcia. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego, a wady te, powodujące konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w znacznym zakresie powodowały, iż organ drugoinstancyjny zobligowany był uchylenia zaskarżonej doń decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ ten winien bowiem po raz wtóry przeprowadzić wszczęte wnioskiem inwestora postępowanie dopuszczając do udziału w nim wszystkie poprawnie ustalone strony postępowania. Niezrozumiałe są natomiast zarzuty zawarte w skardze przez T.H. podnoszącego, iż organ odwoławczy błędnie uznał, że zmarły J.S. był stroną postępowania jako właściciel działki 10 podczas gdy w rzeczywistości własność działki tej przysługuje Gminie. Jak bowiem w sposób jednoznaczny wynika z akt sprawy zmarły J.S. był traktowany jako strona postępowania nie z uwagi na prawa do działki nr 10 lecz z uwagi na to, że był współwłaścicielem działki nr 8, który to fakt zgłosił we wniosku o ustalenie warunków zabudowy osobiście sam T.H. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .