II SA/Gl 172/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. Z., A. Z.-L. i M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]z dnia [...] r. nr [...] 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z [...] r. M. B. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z rozbudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr "1" w W. przy ul. [...]. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania właścicielka sąsiedniej działki "3" M. Z. zwróciła między innymi uwagę, że odległość mającego podlegać rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego od granicy z jej działką wynosi mniej niż 4 metry, a projekt rozbudowy przewiduje od tej strony istnienie otworów okiennych i drzwiowych. Na wniosek M. B. postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z [...]r. Pismem z [...]r. M. B. zwróciła się do Starosty o udzielnie zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W załączniku do tego wniosku podała w szczególności, że działka nr "1" w części, w której znajduje się podlegający rozbudowie budynek gospodarczy ma szerokość 8,6 -10,2 m. Rozbudowywany budynek gospodarczy zlokalizowany jest przy granicy z działką "2" i zbliźniaczony ze znajdującym się na niej budynkiem gospodarczym. Projektowana rozbudowa stanowi przedłużenie istniejącego budynku gospodarczego w kierunku południowym, ściana zachodnia projektowana jest jako przedłużenie ściany budynku gospodarczego, przez co lokalizuje się w odległości o 3,2 m od granicy działką sąsiednią. Starosta [...] wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o udzielenie zgody na odstępstw od warunków technicznych dla planowanej inwestycji w zakresie parametrów dotyczących usytuowania ściany z 3 otworami okiennymi w odległości od 3,1 do 3,3 m od granicy z działką nr "3", okna dachowego w odległości ok. 3,7 m od granicy z działką "3" oraz ściany bez otworów w odległości od 0,52 do 2,02 m od granicy z działką nr "2". W uzasadnieniu wskazano, że kształt i wielkość działki nie pozwalają na zachowanie standardów warunków technicznych. Minister pismem z [...]r. upoważnił Starostę do wyrażenia zgody na odstępstwo umożliwiające wykonanie ściany z trzema otworami okiennymi w odległości od 3,1 do 3,3 m od granicy z działką nr "3" oraz okna dachowego w odległości ok. 3,7 m od granicy z działką "3". W odniesieniu do odstępstwa w zakresie umożliwiającym wykonanie ściany bez otworów w odległości od 0,52 do 2, 02 m od granicy z działką nr "2" stwierdzono, że wniosek jest bezprzedmiotowy ze względu na przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Postanowieniem z [...]r., doręczonym jedynie inwestorowi, Starosta na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej prawem budowlanym, wyraził zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, umożliwiające wykonanie projektowanej rozbudowy i przebudowy z trzema otworami okiennymi w odległości od 3,1 do 3,3 m od granicy z działką nr "3" oraz okna dachowego w odległości ok. 3,7 m od granicy z działką "3", pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W dalszej kolejności, na wniosek inwestorki z [...]r., postanowieniem z [...]r. Starosta podjął zawieszone postępowanie, motywując to jedynie wnioskiem strony o podjęcie. W dniu [...]r. organ I instancji wystosował do inwestorki i właściciela działki nr "2" pismo określone jako "zawiadomienie o wszczęciu postępowania", w którym podano, że inwestycja jest planowana w całości na działce "1", a okap dachu zlokalizowano w odległości 0,52 m od granicy z działką "2". Poinformowano także o możliwości zapoznania się z aktami i wniesienia uwag. Pismo to nie zostało skierowane i doręczone pozostałym stronom postępowania, w szczególności współwłaścicielom działki "3". Decyzją z [...]r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia M. B. na wykonywanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania z rozbudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr "1" w W. Wskazano, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki nr "3", "4" i "2". W uzasadnieniu opisano dokonane czynności procesowe i stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, co potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy W. z [...]r. Wskazano także na fakt uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie usytuowania otworów w ścianie położonej wzdłuż granicy z działką "3" i pozytywną opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Stwierdzono także, że żadna ze stron nie wniosła w sprawie uwag. Odwołanie od decyzji wnieśli współwłaściciele działki "3" M. Z., M. Z. oraz A. Z.-L., wnosząc o jej uchylenie. Wnieśli o udostępnienie im wniosku inwestora o udzielnie odstępstwa od warunków technicznych, albowiem chcą znać szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa i propozycje rozwiązań zamiennych, wymaganych ustawą. Udzielone odstępstwo ma negatywny wpływ na ich działkę, a mimo tego w toku postępowania nie zwrócono się do nich o udostępnienie projektu zagospodarowania ich działki i udzielenie informacji o planach inwestycyjnych, których w konsekwencji nie uwzględniono. Skutkiem jest ograniczenie możliwości zagospodarowania działki "3". Organ odwoławczy udostępnił stronom dokumentację dotyczącą uzyskanego odstępstwa od warunków technicznych. W piśmie uzupełniającym odwołanie strony podkreśliły, że wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo nie zawiera propozycji rozwiązań zamiennych, co narusza art. 9 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i przytoczono brzmienie art. 9 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, opisując tryb i warunki uzyskania odstępstwa od warunków technicznych. Stwierdzono, że inwestor na podstawie upoważnienia Ministra, uzyskał zgodę Starosty na odstępstwo od warunków technicznych, pod warunkiem pozytywnej opinii przeciwpożarowej. Projekt budowlany jest zgodny z udzielonym odstępstwem i został zaopiniowany przez właściwego rzeczoznawcę. Stwierdzono kompletność dokumentacji, zgodność inwestycji z planem miejscowym oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekle (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) i lokalizacji pojemnika na odpady stałe (§ 23 ust. 2 rozporządzenia), a także prawidłowość odprowadzania wód opadowych do studni chłonnej. Natomiast udzielona zgoda na odstępstwo od warunków technicznych nie wpływa negatywnie na działkę odwołujących się. W skardze do sądu administracyjnego M. Z., M. Z. oraz A. Z.-L. wnieśli o uchylenie decyzji, stwierdzając że udzielone pozwolenie jest wyrazem uprzywilejowania inwestora, któremu udzielono zezwolenia na odstępstwa kosztem ograniczenia możliwości zabudowy działki "3". Podtrzymali twierdzenie, że wniosek skierowany do Ministra nie spełniał wymagań określonych w art. 9 ust. 3 pkt 1-5 prawa budowlanego, albowiem nie zawierał propozycji rozwiązań zamiennych, w konsekwencji udzielone upoważnienie jest wadliwe. Wyjaśnień w tym zakresie nie zawierają także wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 9 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego stawia wymóg dołączenia projektów zagospodarowania nieruchomości sąsiednich z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy, gdyby odstępstwo mogło mieć na nie wpływ. Udzielone odstępstwo ma taki wpływ, a mimo to nie zwrócono się do skarżących o udostępnienie planów zagospodarowania działki, wobec czego organy nie mogły ich rozważyć i uwzględnić. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja ta jest podstawą do uwzględnienia przez sąd naruszeń prawa dostrzeżonych z urzędu, niezależnie od zasadności zarzutów samej skargi. Taka sytuacja ma częściowo miejsce w niniejszej sprawie, co jest podstawą uchylenia wydanych decyzji. Zarzuty skargi dotyczyły kompletności wniosku skierowanego do Ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Jakkolwiek wniosek istotnie nie zawiera propozycji rozwiązań zamiennych, czego organy orzekające w sprawie nie negowały, to okoliczność ta nie przekłada się bezpośrednio na wadliwość samej decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem upoważnienie udzielane przez Ministra nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do zastosowania odstępstw, jest nią dopiero postanowienie wydawane przez organ udzielający pozwolenia, a same przesłanki do udzielenia zgody na odstępstwo wymagają wykazania i uzasadnienia w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 885/11). Stanowisko Ministra w kwestii upoważnienia nie wiąże nadto organu udzielającego zgody, co wprost wynika z art. 9 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym na podstawie upoważnienia Ministra właściwy organ udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Ciężar wykazania przesłanek do zastosowania odstępstwa spoczywa zatem na organie właściwym do wydania pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że cała procedura uregulowana w art. 9 prawa budowlanego, związana z udzieleniem upoważnienia przez Ministra, a następnie wydania postanowienia przez właściwy organ, nie jest prowadzona w toku jakiegoś odrębnego postępowania, ale ma miejsce w ramach prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia. W niniejszej sprawie Starosta zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a następnie w trakcie trwającego zawieszenia podjął czynności związane z wystąpieniem z wnioskiem do Ministra i wydał postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo. Zgodnie z art. 102 k.p.a., w czasie zawieszenia postępowania organ administracji może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Takie okoliczności podjęcia czynności na podstawie art. 9 prawa budowlanego nie zaistniały. Nie można także usprawiedliwić takiej praktyki przepisem art. 35 ust. 6 prawa budowlanego, przewidującym nałożenie kary w sytuacji, gdy organ nie wyda pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku, a to ze względu na wyłączenia przewidziane w art. 35 ust. 8 prawa budowlanego, do których należą okresy opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Oczywiście sam fakt naruszenia przepisu art. 102 k.p.a. i dokonywania czynności w trakcie trwającego zawieszenia nie jest naruszeniem mogącym skutkować uchyleniem decyzji, to zależy bowiem od tego, czy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Waga tego naruszenia zwiększa się jednak w sytuacji, gdy takie podjęte czynności zostaną przeprowadzone poza wiedzą niektórych stron postępowania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania organ nie poinformował, że w trakcie zawieszenia uzyskał upoważnienie Ministra i udzielił zgody na odstępstwo. Samo postanowienie udzielające tej zgody zostało doręczone wyłącznie inwestorce, zaś zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami w ogóle nie zostało przeznaczone do doręczenia właścicielom działki "3", choć to właśnie tej działki dotyczyła zgoda na odstępstwo od standardów technicznych w zakresie odległości od granic. W konsekwencji Skarżący aż do momentu doręczenia im decyzji pozbawieni zostali udziału w dokonywanych czynnościach i ograniczeni w prawach strony, przy jednoczesnym zapewnieniu tych praw innych osobom, z naruszeniem zasady równości. Taką praktykę Sąd ocenia jako szczególnie naganną i niedopuszczalną, budzącą wątpliwości co do bezstronności i rzetelności organu, podważającą w konsekwencji prestiż i zaufanie do władzy publicznej, wobec czego za zasadne uznano jej napiętnowanie w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Postanowienie udzielające zgody na odstępstwo nie podlega odrębnemu zaskarżeniu zażaleniem, wobec czego nie wymaga także uzasadnienia. Nie oznacza to jednak, że organ udzielający takiej zgody nie ma obowiązku swojego stanowiska uzasadnić. Wykazanie zasadności udzielonej zgody na odstępstwo winno mieć miejsce w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1461/11). Obowiązkowi temu jednak organy obu instancji uchybiły. Nie jest dostatecznym uzasadnieniem wskazanie na fakt udzielenia upoważnienia przez ministra, jest ono warunkiem koniecznym, o formalnym charakterze, ale nie wystarczającym. Materialnoprawne przesłanki zgody na odstępstwo wskazuje przepis art. 9 ust. 1 prawa budowlanego. Mają one charakter ocenny i zróżnicowany, przez co wymagają wskazania na konkretne okoliczności danego przypadku i wykazania, że spełnione zostały przesłanki pozytywne z art. 9 ust. 1, a nie zachodzą okoliczności stanowiące przeszkodę do udzielenia zgody, także wskazane w tym przepisie. Okoliczności te dotyczą także warunków użytkowych nieruchomości sąsiednich. W niniejszej sprawie uzasadnienie żadnej z decyzji nie zawiera stosownej argumentacji i nie analizuje przesłanek udzielenia zgody na odstępstwo. Dopiero analiza projektu i akt sprawy wykazuje, że działka inwestora ma ograniczoną szerokość w miejscu inwestycji. Także jednak i ten fakt nie stanowi dostatecznego argumentu, winien bowiem zostać rozważony z uwzględnieniem negatywnych przesłanek z art. 9 ust. 1 prawa budowlanego. Sąd nie może w tym zakresie zastąpić organów administracji, a możliwość zastosowania instytucji odstępstwa wyłącznie w przypadkach szczególnie uzasadnionych wymaga przedstawienia skonkretyzowanych argumentów, w przeciwnym razie decyzja ma charakter arbitralny. Wskazane wady uzasadnienia mogą mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w ogóle nie rozważono przesłanek z art. 9 ust. 1 prawa budowlanego, w tym zakresie stanowisko organu nie poddaje się zatem weryfikacji. Druga okoliczność uzasadniająca uchylenie decyzji dotyczy treści udzielonego pozwolenia i parametrów obiektu, dla którego zatwierdzono projekt budowlany. Nie budzi wątpliwości, że na etapie udzielania pozwolenia właściwy organ dokonuje sprawdzeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, w tym bada zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Działka inwestorski ma w miejscu rozbudowy szerokość mniejszą niż 16 m., zatem przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje jednak, że od strony wschodniej projektowana rozbudowa ścianą bez otworów znajduje się w odległości od 0,52 do 2,02 m od granicy wschodniej. Taka lokalizacja w świetle przytoczonego przepisu nie jest dopuszczalna. Przebieg granicy wschodniej między działkami "1" i "2" nie jest regularny i nie przebiega po prostej. Na rysunku projektu zagospodarowania działki (01) z [...] r., sporządzonym na mapie przyjętej do zasobu [...]r., nie została naniesiona odległość ściany wschodniej od granicy w najbliższym punkcie, co nie pozwala na weryfikację, czy lokalizacja odpowiada warunkom technicznym. Natomiast uzasadnienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę kwestii wskazanej w ogóle nie podejmuje, choć ma ona istotne znaczenie dla stwierdzenia zgodności inwestycji z warunkami technicznymi, ograniczając się do stwierdzenia, że okap budynku zaprojektowano w odległości 0,52 m od granicy z działką "2". Również organ II instancji nie zajął się odległością wschodniej ściany budynku od granicy, ograniczając się do weryfikacji zgodności z warunkami technicznymi lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe i miejsca do gromadzenia odpadów. Kwestia odległości zabudowy od granicy wschodniej nie została przy tym objęta udzieloną zgodą organu na odstępstwo od warunków technicznych. Także i w tym zakresie uzasadnienia wydanych decyzji nie zawierają zatem treści, które pozwalają rozstrzygnąć wskazane wątpliwości i zweryfikować prawidłowość udzielonego pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że ze względu na naruszenie przepisów postępowania, nakładających na organ obowiązek wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i wykazania przesłanek warunkujących wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydane w sprawie decyzje winny podlegać uchyleniu, albowiem wskazane braki mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku Skarżących.