II SA/Gl 1723/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 października 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2885/2022/15146 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 14 września 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 12 października 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2885/2022/15146, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu odwołania J. D. (dalej: "strona" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 14 września 2022 r. nr [...] odmawiającą jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką J. P.. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji decyzją z dnia 14 września 2022 r., po rozpoznaniu wniosku strony z dnia 28.07.2022 r. odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką J. P. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r., znak: [...] na stałe. Matka strony jest osobą w wieku 82 lat, po operacji biodra, porusza się o kulach, choruje na serce. Do akt strona dołączyła zaświadczenie z firmy "A" z dnia 23.08.2022 r. o okresie zatrudnienia na umowę zlecenia, z którego wynika, że strona wykonywała tam zatrudnienie do 19.08.2022 r. oraz dokument z dnia 24.08.2022 r. z którego wynika, że strona zakończyła zatrudnienie w firmie "B" w dniu 21.08.2022 r. Ponadto strona do wniosku dołączyła oświadczenie, z którego wynika, że zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną matką J. P. Strona dodała również, że nie jest osobą niepełnosprawną, w tym nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona wskazała, że nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty rodzinnej, renty, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oraz że brak jest wcześniejszych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności J. P. Strona wskazała, że opieka nad matką polega na pomocy przy codziennych czynnościach takich jak toaleta, ubieranie się, podawanie i wykupywanie lekarstw, wizyty lekarskie, podawanie posiłków. W ocenie organu I instancji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje stronie, ponieważ nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności matki strony, natomiast jak stanowi art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2022, poz. 615 ze zm.) – dalej: "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Dodatkowo do 21.08.2022 r. strona wykonywała zatrudnienie w firmie "B" z którego zrezygnowała celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a jak stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu między innymi rezygnacji z zatrudnienia. Strona spełniała tą przesłankę dopiero od 22.08.2022 r. W odwołaniu z dnia 21 września 2022 r. strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zakwestionowała otrzymane rozstrzygniecie w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kolegium decyzją z dnia 12 października 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania przed organem I instancji oraz obowiązujący stan prawny w zakresie regulacji dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy zanegował stanowisko organu I instancji o wystąpieniu przeszkody opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przyjął bowiem – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Kolegium uznało natomiast, że zakres opieki jakiej wymaga matka strony nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do wspomagania matki w czynnościach życia codziennego: gotowania, przygotowywania posiłków, prania, sprzątania, załatwiania spraw urzędowych, robienia zakupów, pomocy w myciu, kąpaniu, podawaniu leków (ustalenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 08.08.2022 r.). Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania strona nie kwestionowała ani nie przedkładała żadnych dowodów, ani oświadczeń, z których wynikałby odmienny niż ustalony, zakres opieki nad matką. Zdaniem Kolegium wskazane czynności nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Z okoliczności sprawy wynika zatem, że strona nie musi codziennie czy całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Odnosząc się do odwołania strony Kolegium zauważyło, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby w dalszym ciągu opiekowała się swoją matką, jednak nie oznacza to, iż powinna za tę opiekę otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. W skardze z dnia 9 listopada 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na jej wydanie przedmiotowej, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Ponadto wniosła o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm.) - dalej "p.p.s.a."; 2) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia 14 września 2022 r. o nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.; 3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi skarżąca wskazała, że organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą skarżącą w złożonym oświadczeniu. Zdaniem skarżącej organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. W ocenie skarżącej wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że jej matka potrzebuje, w opisanym w tych dokumentach zakresie, codziennej, stałej opieki. Skarżąca podniosła także, że Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia oraz powinno zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku, gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że przepis powyższy nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie została spełniona podstawowa przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ opieka skarżącej nad matką nie przemawia za koniecznością rezygnacji z zatrudnienia. Niewątpliwie w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawowym warunkiem jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną. Odnosząc się natomiast do kwestii, iż zakres opieki jakiej wymaga osoba wymagająca opieki nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej wskazać należy, iż dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej powinna być zasadniczo odnoszona do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz z orzeczeniem o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby tego typu rozstrzygnięciem oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu wsparcia ze strony innej osoby. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu, niedopuszczalne byłoby samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub też – co ma miejsce w niniejszej sprawie, że opieka sprawowana przez osobę rezygnującą z zatrudnienia nie spełnia kryteriów, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że matka skarżącej jest osobą w zaawansowanym wieku (82 lata) poruszającą się o kulach i balkoniku. Cierpi również na schorzenia kardiologiczne. Opiekę nad niepełnosprawną matką potwierdza treść wywiadu środowiskowego, a przeprowadzający wywiad pracownik napisał, że matka strony "bez pomocy osób drugich nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować." Sąd wyjaśnia, że z lektury przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynikają dwa zasadnicze wnioski. Pierwszą podstawową przesłanką uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) od zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wymóg rezygnacji z rzeczywistej, bądź potencjalnej, możliwości podjęcia pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym możliwym zakresem zatrudnienia np. pełnoetatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym. W ocenie Sądu zakres czynności wykonywanych przez stronę w związku z opieką nad matką (wynikający z wywiadu środowiskowego) nie jest tylko wykazem czynności nie wymagających zaangażowania czy mało absorbujących. Opieka nad osobą niepełnosprawną nie musi się wiązać z całkowitym ograniczeniem opiekuna w jego codziennym życiu np. bez możliwości wyjścia z domu np. w celu dokonania zakupów czy załatwienia niezbędnych spraw rodzinnych. Opieka ta musi być stała tzn. codzienna, ale nie nieprzerwana w okresie całej doby. Ustawodawca jako przesłankę umożliwiającą stronie uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. W ocenie Sądu oznacza to, że zakres czynności opiekuńczych, ich częstotliwość i zakres uniemożliwiają opiekunowi podjęcie czy kontynuację zatrudnienia. Zdaniem Sądu opieka nad osobą niepełnosprawną i wymagającą opieki z mocy orzeczenia wyspecjalizowanego organu tylko w wyjątkowych sytuacjach dotyczących stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, jej samodzielności ruchowej, sprawności intelektualnej nie musi być wykonywana w takim zakresie, że umożliwia to podjęcie lub kontynuację zatrudnienia przez potencjalnego opiekuna bez uszczerbku dla wymaganych czynności opiekuńczych. Twierdzenie organu odwoławczego o możliwym podjęciu zatrudnienia przez skarżącą z uwagi na zakres sprawowanej opieki nie koresponduje w żaden sposób z ustaleniami wynikającymi z wywiadu środowiskowego. Z tych też względów stanowisko organu odwoławczego uznać należy za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji dokona, mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku, oceny czy spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.