II SA/Gl 1727/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] roku przyznał odszkodowanie G. K. za nieruchomość położoną w C., przy ul. [...], przejętą na własność Miasta C. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] roku udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "Budowa ulicy miejskiej – przedłużenie ulicy [...] (etap I i etap II) wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem ulicznym, przepompownią ścieków wód opadowych z rurociągiem tłocznym i przebudową kanalizacji teletechnicznej" obejmującej m.in. działkę o nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] m2, zapisaną pierwotnie w księdze wieczystej nr [...], a obecnie w księdze wieczystej [...] w kwocie [...] zł + należny podatek VAT. Decyzja została wydana na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku (t.j. Dz.U. z 2008 roku, nr 193, poz. 1194 ze zm.) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (t.j. Dz.U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.). W § 2 tej decyzji wskazano zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i określono sposób jej wypłaty, a w § 3 stwierdzono, że niniejsza decyzja staje się ostateczna po 14 dniach od jej otrzymania i stanowi podstawę do wypłaty ustalonego nią odszkodowania. Od decyzji tej odwołanie złożył G. K. wraz z załącznikiem nr 1 do odwołania. Twierdził, że decyzja ta jest nielogiczna i została wydana "bez podstawy prawnej – nielegalnie – poza granicami prawa art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku oraz poza granicami prawa art. 12 ust. 4a w związku z granicą prawa art. 12 ust. 4 ustawy", w sposób zakazany art. 127 kodeksu karnego, w sposób zakazany art. 7 i art. 31 ust. 3, art. 20, art. 21 ust. 2, art. 38 Konstytucji RP oraz " w sposób zakazany w § 36 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 roku, zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego likwiduje pojęcie rynkowej wartości nieruchomości". Odwołujący się zakwestionował także tryb wydawania decyzji podnosząc, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nakazuje wydać jednocześnie decyzję o wywłaszczeniu i wysokości odszkodowania – w tej samej decyzji i w tym samym czasie. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku, która została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] w dniu [...] roku z mocy prawa z dniem [...] roku, została przejęta na własność Gminy C. m.in. działka nr [...] o powierzchni [...] m2, powstała z podziału działki nr [...]. Działka nr [...] w dniu jej przejęcia przez Gminę C. stanowił własność G. K. Następnie organ przywołał przez zacytowanie ich treści: art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku oraz art. 130 ust. 2, art. 134, art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 roku (Dz.U. z 2011 roku, nr 165, poz. 985), a także § 36 ust. 2 i § 36 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), czyli najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ustawy o gospodarce...). Wartość rynkowa jest natomiast kształtowana przez popyt i podaż, a tym samym podatek VAT nie zwiększa wartości nieruchomości. Oznacza to, że decyzja I instancji ustala odszkodowanie w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc w sposób sprzeczny z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 921/10, publ. CBOSA, I OSK 170/11 – wyrok z 19 stycznia 2012 roku.). Ponieważ organ I instancji orzekł o powiększeniu odszkodowania o podatek VAT to oznacza to naruszenie w sposób istotny przepisów prawa materialnego, co pociąga za sobą konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ podkreślił także błędność § 3 decyzji I instancji wskazując w tym zakresie na regulację art. 16 Kpa. Wskazał w dalszej części na braki operatu szacunkowego, będącego głównym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania. Jak bowiem wynika z treści tego operatu wyceniana nieruchomość stanowi drogę publiczną, a mimo to nie zostało zbadane zajęcie przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie ustalono kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w momencie wydania i uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, czego konsekwencją jest eliminacja zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Nadto należy wskazać, że przystępując do wyceny, rzeczoznawca w pierwszej kolejności powinien określić stan prawny i faktyczny nieruchomości na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej, a w sposób szczegółowy zbadać przeznaczenie szacowanej nieruchomości ustalone zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce (...). Operat złożony do akt sprawy nie daje podstaw do bezspornego przyjęcia jakie przeznaczenie miała szacowana nieruchomość, a konkretnie działka [...]. Zadaniem rzeczoznawcy jest także zbadanie czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W każdym przypadku rzeczoznawca jest zobowiązany do stwierdzenia, czy cel na który nieruchomość jest przeznaczona powoduje zwiększenie jej wartości i w jakiej wysokości, a operat szacunkowy nie zawiera ustaleń w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego organ prowadzący postępowanie (I instancji) nie dokonał oceny dowodowej operatu, czym naruszył art. 7 i art. 77 Kpa. Nie zbadał też organ I instancji ewentualnego powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, co winien uczynić mając na względzie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku. Odniósł się organ odwoławczy również do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i uznał go za niezasadny stwierdzając, że uchylenie decyzji I instancji nastąpiło z przyczyn, które nie są tożsame z zarzutami odwołującego się. Wskazał nadto Wojewoda na art. 138 § 2 Kpa i zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Obszerną skargę i załącznik "założenia i oznaczenia" na decyzję ostateczną złożył do Sądu Wojewódzkiego w Gliwicach G. K. Ze skargi należy wnioskować, że akceptuje on uchylenie decyzji I instancji przez Wojewodę [...], natomiast "zaskarża ją" bowiem została wydana w sposób zakazany w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 7 Konstytucji RP, a także organ zaniżył wartość 1 m2 gruntu poniżej proponowanej wartości – [...] zł, w przypadku zakupienia całego gospodarstwa rolnego. Na rozprawie w dniu 14 marca 2014 roku skarżący podał m.in., że Sąd powinien zawiadomić o popełnieniu przestępstwa z art. 118 kk i 127 kk przez organu obu instancji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 Kpa). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego zostały wyliczone w art. 138 § 1 Kpa. Rozstrzygniecie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 Kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 Kpa. W sytuacji więc gdy organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. Będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja spełnia wymagania art. 138 § 2 Kpa. Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem odwołania była decyzja organu I instancji ustalająca odszkodowanie za nieruchomość, która podlegała przejęciu na rzecz Gminy C. w związku z ostateczną decyzją zezwalającą na realizacje inwestycji drogowej. W tego typu sprawach, a więc ustalenia odszkodowania głównym dowodem jest operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Taki operat powinien spełniać zarówno wymogi formalne określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i aktach wykonawczych, jak i musi się opierać na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. I SA/Wa 1484/07). Zdaniem Wojewody co najmniej jest wątpliwa prawidłowość sporządzonego operatu, który został pozytywnie oceniony przez organ I instancji i stanowił podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. W decyzji Wojewody wyraźnie wskazano na braki operatu szacunkowego, które uniemożliwiają organowi odwoławczemu podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania. Zdaniem organu odwoławczego braki operatu świadczą o braku oceny dowodowej tego operatu, a więc o naruszeniu zasad z art. 7, 77 Kpa. O ile więc przestawiony dowód w sprawie został przeprowadzony z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie to sama decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem. Można jedynie dodać, że organ odwoławczy nie mógł sam usunąć stwierdzonych wadliwości, bowiem to oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wreszcie należy stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do baku podstaw do doliczenia do ustalonego odszkodowania podatku VAT z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Skarżącemu Sąd pragnie wyjaśnić, że zaskarżona decyzja w żadnym miejscu nie przesądziła o wysokości należnego skarżącemu odszkodowania. Zostanie ono bowiem dopiero ustalone przez organ I instancji po uzupełnieniu, we wskazany sposób przez organ odwoławczy, operatu szacunkowego i dokonaniu oceny tego operatu przez organ I instancji. Dlatego też większość zarzutów skarżącego jest w chwili obecnej przedwczesna, natomiast zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 konstytucji RP jest niezasadny. Ten ostatni przepis stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W szczególności przepis ten nie przewiduje wydania jednoczesnej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Natomiast art. 12 ust. 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 roku stanowi, że decyzję ustanawiającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 4 tej ustawy wydaje w terminie 30 dni (art. 12 ust. 4b) od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, organ który wydał tą decyzję. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd oddalił skargę.