II SA/Gl 173/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Koszarawa z dnia 16 marca 2001 r. nr XXII/150/01 w przedmiocie dróg gminnych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXII/150/01 Rady Gminy w Koszarawie z dnia 16 marca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, w całości, jako sprzecznej z art. 7 ust. 1-2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838). Przedmiotowa uchwała zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi wymienione w załączniku Nr 1 do uchwały pod poz. od 1 do 84. Jako jej podstawę wskazano art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Na mocy § 3 uchwały zadecydowano, że uchwala wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na terenie gminy. W ocenie organu nadzoru uchwała Rady Gminy Koszarawa została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę jej podjęcia stanowił art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Wojewoda uznał, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez zasięgnięcia wymaganego przez prawo stanowiska zarządu powiatu. Brak bowiem dokumentu potwierdzającego dokonanie takiego współdziałania. Niezależnie od tego, bezprawnie pozbawiono uchwałę statusu aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na terenie gminy. Stwierdził, że przedmiotowa uchwała zawiera w swojej treści także inne wady, polegające na niezgodnym z prawem wskazaniu dróg podlegających zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. Powinno to bowiem wiązać się każdorazowo z precyzyjnym, opisowym lub graficznym, wskazaniem drogi podlegającej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. W przypadku analizowanej uchwały, Rada Gminy posłużyła się jedynie wykazem 84 nazw dróg, zwyczajowo przyjętych na terenie Gminy Koszarawa. Wojewoda podkreślił wreszcie, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast zgodnie z przepisem art. 2a ust. 2 ustawy drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. A contrario droga gminna nie może stanowić własności osoby prywatnej lub Skarbu Państwa. Z wyjaśnień udzielonych przez Wójta Gminy Koszarawa zawartych w piśmie z dnia [...] r. wynika, iż nie wszystkie nieruchomości, na których są położone drogi publiczne, objęte uchwałami Rady Gminy XXII/150/01 oraz [...] stanowią własność Gminy. Skarżąca wystąpiła o wydanie odpowiednich decyzji komunalizacyjnych, ale ich wydanie jeszcze nie nastąpiło. Odpowiadając na skargę Gmina Koszarawa wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w jej ocenie, zachodzi wada formalna wniesionej skargi, albowiem bazując na upoważnieniu z dnia [...] r. [...] dla I. A., Zastępcy Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego, przedłożonym do skargi, osoba ta upoważniona jest do załatwiania w imieniu Wojewody Śląskiego spraw dotyczących związku metropolitalnego i w tym zakresie do podpisywania skarg do sądu administracyjnego- co wynika z pkt 4) upoważnienia. Gmina Koszarawa nie pozostaje w związku metropolitalnym. Wobec powyższego skarga została wniesiona przez osobę nieupoważnioną. Gmina Koszarawa podniosła, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte po 16 latach od uchwalenia uchwały. Dlatego należy wziąć pod uwagę stan prawny z dnia podjęcia skarżonej uchwały, oraz pewne okoliczności wynikające z upływu tego czasu. W ocenie skarżącej dotyczy to przede wszystkim braku dokumentu potwierdzającego dokonanie współdziałania z zarządem powiatu. Dokumenty związane z podjęciem uchwały mogły bowiem zostać wybrakowane. Odpowiadając na zarzut pozbawienia uchwały charakteru aktu prawa miejscowego skarżąca wskazała, że uchwała niewątpliwie została przekazana Wojewodzie w ciągu 7 dni od dnia jej powzięcia, albowiem zgodnie także z wówczas obowiązującym art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt był zobowiązany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia. Jeśli Wojewoda stwierdziłby wówczas konieczność publikacji, powinien był uchwałę opublikować, lub też stwierdzając, że jest obarczona wadą istotną, wydać w stosunku do niej rozstrzygnięcie nadzorcze. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego określenia przebiegu dróg Gmina Koszarawa wskazała, że z brzmienia przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie wynika, jakoby ustalenie przebiegu dróg miało mieć obligatoryjnie charakter pisemny, a brak ustalenia tego przebiegu poprzez dodatkowy dokument uniemożliwiał ustalenie przebiegu dróg w terenie i na mapach (a tak w trybie wykładni celowościowej należy wykładać ten przepis). A zatem prawidłowe - i zgodne z zasadami logiki oraz racjonalnego uchwałodawcy było i jest przyjęcie, że drogi, wymienione w uchwale XXII/150/01 uznane zostały za drogi gminne na całej ich długości w terenie. Gmina Koszarawa podniosła wreszcie, że na dzień podejmowania uchwały nie było przepisu prawa, stanowiska, czy nawet linii orzeczniczej, nakazującej ograniczać zaliczanie do dróg gminnych wyłącznie nieruchomości, stanowiących własność Gminy. Biorąc pod uwagę brak uregulowania stanów prawnych nieruchomości na terenie Żywiecczyzny, uniemożliwiłoby to zaliczenie większości dróg do gminnych nawet na dzień dzisiejszy. Gmina podjęła stosunkowo szybko czynności, zmierzające do komunalizacji, które na dzień dzisiejszy są bardzo zaawansowane i powinny w niedługim czasie doprowadzić do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości, na których są położone drogi gminne, z mocą na dzień 10 maja 1990 i 31 grudnia 1998 prawa własności nieruchomości (postępowania przed Wojewodą Śląskim za znakiem [...] oraz [...]). W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik Gminy Koszarawa przedłożyła decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa własności kilkuset nieruchomości przez Gminę Koszarawa(z dniem 27 maja 1990 r). W związku z tym Sąd zobowiązał Wojewodę Śląskiego do wskazania, w terminie 14 dni, tych nieruchomości, co do których Gmina Koszarawa nie dysponowała prawem własności w momencie podejmowania spornej uchwały. Rozprawę odroczono. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski przedstawił swoje stanowisko stwierdzając jednak, iż przyporządkowanie działek do poszczególnych dróg, których dotyczy uchwała, nie jest możliwe. Dodatkowym pismem, z dnia [...] r. pełnomocnik Gminy Koszarawa poinformowała Sąd (załączając odpisy) o wydaniu przez Wojewodę Śląskiego dwóch kolejnych decyzji (z dnia [...] r.) stwierdzających nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Koszarawa prawa własności kilkudziesięciu działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozstrzygana sprawa dotyczy uchwały Rady Gminy Koszarawa Nr XXII/150/01 z dnia 16 marca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Podstawą podjęcia tej uchwały był art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (ówcześnie Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838). Zgodnie z tym przepisem (ust. 1) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następowało w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Przebieg dróg określał zaś zarząd gminy (ust. 3). Pierwszy z zarzutów dotyczy braku współdziałania Rady Gminy Koszarawa (przy podejmowaniu uchwały) z zarządem powiatu. W ocenie składu orzekającego organ nadzoru nie wykazał, iż takie współdziałanie nie miało miejsca. Wykazał jedynie, iż brak w archiwum odpowiedniego dokumentu. W ocenie Sądu nie można domniemywać bezprawności działań Rady Gminy Koszarawa. Wojewoda nie podniósł, iż przedmiotowa uchwała nie została skierowana do niego w celu oceny legalności. Wówczas brak współdziałania bez wątpienia zostałby dostrzeżony i w stosunku do uchwały zostałoby wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Upływ czasu (ponad 10 lat) spowodował, iż w archiwum mogło się nie zachować pismo związane z procesem uchwałodawczym. Nie wykazał także Wojewoda, iż przedmiotowa uchwała została pozbawiona przymiotu aktu prawa miejscowego. Przez długi okres czasu stanowiła ona podstawę do wydawania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a jej charakter nigdy nie był kwestionowany. Zasadne jest również odwołanie się Rady Gminy Koszarawa do tego, iż jednostka samorządu terytorialnego była zobowiązana do prowadzenia wykazu aktów prawnych obowiązujących na jej terenie. Skoro zaskarżona uchwała została, w ramach postępowania nadzorczego oceniona przez Wojewodę, nie można zarzucać Gminie niedopełnienie obowiązków w tym zakresie. Za niezasadny należy uznać także zarzut błędnego określenia przebiegu dróg publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych do określenia przebiegu dróg został upoważniony zarząd gminy. Biorąc pod uwagę ówczesną praktykę i orzecznictwo, uczynił to prawidłowo. Pozostaje wreszcie kwestia naruszenia art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że "drogą gminną jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 u.d.p. jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Uchwała właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do drogi publicznej poprzedzona winna być czynnościami, które zmierzają do przejęcia własności drogi przez gminę. Bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. III SA/Kr 585/14. Por. także wyrok tutejszego Sądu z dnia 30 września 2009 r. sygn. II SA/Gl 506/09 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie ma pełną świadomość, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowała się wykładnia, iż podejmując uchwałę o zaliczeniu drogi do dróg publicznych organ (tu rada gminy) winien dysponować odpowiednią decyzją komunalizacyjną. Należy mieć jednak świadomość, iż pogląd taki nie wynika wprost z przepisów prawa, lecz z dokonywanej wykładni celowościowej. W rozpatrywanej sprawie, w chwili orzekania przez Sąd, Gmina Koszarawa wykazała, że w dniu podejmowania spornej uchwały była właścicielem nieruchomości uznanych za drogi publiczne (od dnia 27 maja 1990 r.). Wynika to wprost z sentencji decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. oraz dwóch decyzji tego organu z dnia [...] r. (ostatecznych). W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie okoliczności tej nie można było pominąć. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut przekroczenia upoważnienia z dnia [...] r. [...]r. udzielonego przez Dyrektora Wydziału Prawnego Urzędu Wojewódzkiego. Z jego treści wynika, iż pracownica Urzędu Wojewódzkiego I. A. była umocowana do załatwiania w imieniu Wojewody Śląskiego innych spraw, nie tylko tych dotyczących związku metropolitalnego. Biorąc pod uwagę powyższe, działając, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.