II SA/Gl 1730/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. I.K. i obecnie skarżący T.K. zwrócili się do Wójta Gminy P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku handlowo-usługowego. We wniosku wskazano, że przewidziana do realizacji inwestycja ma być zlokalizowana na działkach położonych przy zbiegu ulic [...] i [...] w P., oznaczonych w ewidencji nr [...] i [...], obręb P. Przedstawiono planowany sposób zagospodarowania terenu oraz scharakteryzowano zabudowę. Przewidziano usytuowanie projektowanego budynku w odległości 4 m od granicy działki nr [...] z wjazdem na nieruchomość od strony ulicy [...], przy następujących jego parametrach: długość – [...] m, szerokość – [...] m, wysokość – [...] m. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy P. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi i elementami zagospodarowania terenu, wskazując w uzasadnieniu na spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwaną dalej u.p.z.p. Odwołanie (nadane w placówce pocztowej w dniu [...] r.) od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik D. i K. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenia wniosku inwestorów. W uzasadnieniu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez zobowiązanie inwestorów do uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, podczas gdy zgodnie ze wskazanym przepisem, jeżeli teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, to organ nie może wydać pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zasygnalizowano również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy poprzez wydanie decyzji w sytuacji braku w analizowanym obszarze działki zabudowanej w sposób umożliwiający ustalenie warunków zagospodarowania dla nowej zabudowy, w tym kontynuacji funkcji. Ponadto sformułowano zarzut naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych – zjazd bowiem znajduje się w obrębie skrzyżowania. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium, powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – zwanego dalej rozporządzeniem), stwierdziło m.in., że dołączone do decyzji załączniki nie spełniają kryteriów, o których mowa w powołanych przepisach. Nie wskazano bowiem, ani w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, ani też w załącznikach do niej, jakiego rodzaju usługi znajdują się w obszarze analizowanym. Sporządzone wyniki analizy nie pozwalają na stwierdzenie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Dalej wskazano na naruszenie §§ 4, 5, 6, 7 i 8 powołanego rozporządzenia, a to wobec braku wyjaśnienia poczynionych odstępstw. Brak należytego uzasadnienia decyzji przez organ pierwszej instancji stanowi natomiast o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy zarzucił też, że decyzja wydana została bez wymaganego prawem uzgodnienia z Powiatowym Zarządem Dróg. Dołączona do akt decyzja zezwalająca na zjazd na nieruchomość nie oznacza uzgodnienia inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Organ odwoławczy za niezasadne uznał natomiast zarzuty odwołujących się w kwestii wymogu uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, jak również w kwestii lokalizacji zjazdu. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że została ona wydana w wyniku odwołania złożonego z uchybieniem terminu tj. z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w drodze pocztowego postępowania reklamacyjnego organ pierwszej instancji powinien był wyjaśnić, czy jego decyzja wysłana listem poleconym w dniu [...] r. została skutecznie doręczona pełnomocnikowi D. i K. Z. już we [...] lub [...] r. Do organu pierwszej instancji powrócił druk zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] r. nie podpisany przez pełnomocnika wnioskodawców. Zdaniem skarżącego, sam brak podpisu odbiorcy przesyłki na pokwitowaniu nie stanowi tak istotnego elementu i nie pozbawia doręczenia skuteczności, a jedynie wymaga wskazania przyczyny jego braku na pokwitowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania w sprawie wskazując, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., organ odwoławczy uchylił zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium stwierdziło, że zasadny jest sformułowany w skardze do sądu zarzut wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej bez wcześniejszego wyjaśnienia terminowości wniesionego odwołania. Organ odwoławczy uchylając własną decyzję, zadecydował o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania do czasu zakończenia przez organ pierwszej instancji postępowania reklamacyjnego. Na skutek skargi na decyzję z dnia [...] r., wniesionej przez małżonków Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 16 lipca 2012 r. zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 770/12. Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 770/12, Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. Tymczasem organ odwoławczy nie czekając na rozstrzygnięcie Sądu, wydał w dniu [...] r. decyzję nr ...], rozpoznającą co do meritum odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Organ odwoławczy ponownie uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § od 4 do 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana po uzyskaniu uzgodnień od Powiatowego Zarządu Dróg w K. oraz Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Nadto w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji uwzględnił wszystkie żądania wnioskodawców, którzy nie zgłaszali na tym etapie żadnych zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1467/12, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie zachodzi stan tożsamości podmiotu i przedmiotu sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest kolejną decyzją wydaną po rozpoznaniu odwołania małżonków Z. od decyzji organu pierwszej instancji w ramach tej samej sprawy, w niezmienionym na dzień jej wydania stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zatem sprawa w powyższym zakresie została rozpoznana dwukrotnie ostatecznym orzeczeniem organu drugiej instancji. Wobec uprawomocnienia się powołanego wyroku Sądu z dnia 26 czerwca 2013 r., Sąd postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. podjął postępowanie w niniejszej sprawie i wyznaczył rozprawę na dzień 29 stycznia 2014 r., o czym strony i uczestnicy postępowania zostali prawidłowo zawiadomieni. Na rozprawie nie stawił się nikt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wobec zawiłości sprawy przypomnieć też przyjdzie, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga T.K. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. Późniejsze rozstrzygnięcia wydane w sprawie przez organ odwoławczy zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego, co zostało już opisane w pierwszej części uzasadnienia. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w kwestii braku wyjaśnienia skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi uczestników postępowania stwierdzić przyjdzie, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w istocie kwestia ta nie była dostatecznie wyjaśniona. To uchybienie organów orzekających mogłoby jednak skutkować uchyleniem kontrolowanej decyzji jedynie w przypadku, gdyby miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Tymczasem, jak wynika z treści pisma Poczty Polskiej S.A. - Dyrektora Regionu Sieci w K. z dnia [...] r., przesyłka polecona nadana w dniu [...] r. na adres pełnomocnika uczestników została uznana za zaginioną. W tej sytuacji nie sposób uznać, że decyzja organu pierwszej instancji adresowana do tego pełnomocnika została skutecznie doręczona. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji ponownie wysłał w dniu [...] r. przesyłkę zawierająca decyzję tego organu z dnia [...] r. Przesyłka ta została skutecznie doręczona pełnomocnikowi uczestników w dniu [...] r. Wniesione przez niego w dniu [...] r. odwołanie należało zatem uznać za wniesione z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Konsekwencją tego unormowania jest uprawnienie i obowiązek sądu do oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, również w zakresie wykraczającym poza żądania i twierdzenia skarżącego. Dokonując w takim zakresie kontroli zaskarżonej decyzji wskazać przyjdzie, że w sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Jednym z warunków, o których wyżej wspomniano jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodzić się należy z argumentami organu odwoławczego prezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ani z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, ani też z załączników do tej decyzji nie wynika, że analiza została przeprowadzona w sposób prawidłowy. W szczególności wskazać przyjdzie, że obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy, która nie spełnia wymogów określonych w § 3 ust. 2 oraz w § 9 ust. 3 rozporządzenia. Oba wymienione przepisy mówią o kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei ten ostatnio wymieniony przepis stanowi, że chodzi o kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie analiza sporządzona została na kopii mapy w skali 1:2000, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją liniową. Ze sporządzonej analizy nie wynika, w jaki sposób doszło do ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Linia ta nie została bowiem wytyczona w oparciu o § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia. Jeżeli natomiast podstawą do jej ustalenia był § 4 ust. 4 rozporządzenia, to wówczas należało w analizie wykazać powody i zasadność ustalenia takiego jej przebiegu. W decyzji ustalono maksymalną wysokość kalenicy, podczas gdy w wynikach analizy parametr ten w ogóle nie został uwzględniony. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że rozporządzenie precyzyjnie określa w § 7, w jaki sposób należy ustalać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Organ pierwszej instancji pominął też kwestię ustalenia frontu działki na potrzeby niniejszego postępowania. Kwestia ta ma tym bardziej istotne znaczenie, że przedmiotowa nieruchomość przylega bezpośrednio do dwóch dróg, a szerokość elewacji planowanego obiektu od strony ul. [...] w sposób znaczący ma odbiegać od szerokości elewacji innych obiektów położonych w obszarze analizowanym (co wynika jedynie z rysunku mapy, choć powinno wynikać z treści analizy). Podkreślenia wymaga, że ani z decyzji organu pierwszej instancji, ani też z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, na czym oparto ustalenie omówionych wyżej parametrów, jak i pozostałych parametrów określonych w decyzji organu pierwszej. W szczególności brak jest analizy (porównania) względem cech i parametrów obiektów występujących w obszarze analizowanym. Brak jest również analizy funkcji tych obiektów. Tego rodzaju braki stanowią o istotnym naruszeniu § 3 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niezależnie od powyższego za zasadne należy uznać również stanowisko organu odwoławczego w kwestii braku wymaganego uzgodnienia z zarządcą drogi powiatowej. Wymóg takiego uzgodnienia wynika z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Za takie uzgodnienie nie mogła zostać uznana decyzja Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] r. i to nie dlatego, że została wydana w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, ale z uwagi na fakt, że została ona wydana jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem istotą uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z innymi organami jest umożliwienie tym organom zajęcia stanowiska w kwestii poszczególnych ustaleń, jakie decyzja będzie zawierać. Trudno zatem mówić o uzgodnieniu w sytuacji, kiedy nie tylko nie znany był projekt decyzji, ale nawet nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie w przedmiocie jej wydania. Wskazane wyżej uchybienia organu pierwszej instancji obligowały organ odwoławczy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy decyzja organu pierwszej instancji, niezależnie od naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 106 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie pozwalał organowi odwoławczemu na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty we własnym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.