II SA/Gl 1742/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. J. (J.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr SKO.GN/41.8/184/2023/15870/WS w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr SKO.GN/41.8/184/2023/15870/WS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania K.J. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 30 maja 2023 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 28 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenie nieruchomości. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego położonej przy ul. [...], karta mapy 24, rejestr [...], obręb [...], nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...], graniczącej z działkami: nr [...] i [...] - własność Skarb Państwa – B. S.A., nr [...] własność Gmina S. – wieczysty użytkownik Spółdzielnia Mieszkaniowa "S.". Pismem z dnia 3 lipca 2020 r. Skarżący wniósł o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta: z dnia 3 marca 2003 r. nr [...] w części ustalającej granice działki nr [...] k.m. [...] z działkami nr [...] i [...] k.m. [...]; z dnia 28 kwietnia 2004 r. nr [...] zatwierdzającej podział działek nr [...] i [...]. (żądanie sprecyzowano poprzez oświadczenie złożone do protokołu w dniu 23 września 2020 r.). Podanie uzasadniono odnalezieniem w Księdze Wieczystej HIP nr [...] map działek, z których wynika, że miały one w 1936 r. szerokość 21,10 m. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją z dnia 30 maja 2023 r. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia 28 kwietnia 2004 r. w przedmiocie rozgraniczenie nieruchomości. W uzasadnieniu podkreślono, że w sprawie doszło do zmian w zakresie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Mianowicie przeprowadzono połączenia i podziały nieruchomości, łącznie z połączeniem i podziałem nieruchomości należącej do Wnioskodawcy. Stanowi to przeszkodę dla zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. Mianowicie – jak twierdzi organ I instancji – jest to możliwe jedynie w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zwrócono również uwagę, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Według Prezydenta Miasta, za uchyleniem przedmiotowej decyzji, wobec okoliczności przywołanych powyżej, nie przemawia także interes społeczny. Na marginesie zauważono, że z analizy mapy z Księgi Hipotecznej HIP nr [...] z dnia 10 listopada 1937 r. wynika, że szerokość działki (parceli) to 18,20 m. Natomiast ustalenia operatów nr [...] i [...] wskazują, że szerokość działek będących własnością Wnioskodawcy jest większa i wynosi 18,74 m. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że granice nieruchomości ustalone zostały prawidłowo. Dodano, że w operacie nr [...] znajdują się mapy z Księgi Hipotecznej HIP nr [...], co pozwala stwierdzić, że dowody te były brane pod uwagę przy wykonywaniu czynności rozgraniczeniowych. W odwołaniu z dnia 30 czerwca 2023 r. Skarżący zanegował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Podniósł w nim, że Prezydent Miasta dopuścił się manipulacji i ignorancji jego praw. Według Wnioskodawcy, organ I instancji wskutek bezprawnych działań zagrabił mu 3.000 m2 gruntu. Podkreślił, że dokumenty pochodzące z 1936 r. jednoznacznie dowodzą, że szerokość nieruchomości wynosiła 21,10 m. Według Skarżącego, dowód ten pozwala na stwierdzenie, że decyzja rozgraniczeniowa jest nieprawidłowa, gdyż wskazuje szerokość nieruchomości na poziomie 18,20 m. Zasadności tego twierdzenia ma również dowodzić Protokół graniczny nr Ks. robót [...] wpisany do ewidencji w 1986 r. pod numerem ewidencyjnym [...], a który został przemilczany przez organ I instancji. Wnioskodawca zaznaczył w dalszej kolejności, że w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2021 r. bez jakichkolwiek pomiarów ponownie pomniejszono powierzchnię jego nieruchomości o 553 m2. Pomimo zapewnień organ I instancji nie dokonał weryfikacji tego stanu rzeczy, zasłaniając się brakiem środków finansowych na tego rodzaju działania. Wyraził również pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest prowadzona w sposób nierzetelny. Do odwołania Wnioskodawca załączył szereg dokumentów, na które powoływał się w jego treści. Kolegium nie przychylając się do argumentacji Skarżącego, decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jego motywach Kolegium podniosło, że za jej prawidłowością przemawia to, że w sprawie istotnie nastąpiła zmiana stanu faktycznego m.in. poprzez scalenie i podział działek, które wchodziły w skład nieruchomości rozgraniczanych w decyzji z 2004 r., a także w wyniku nadania działkom nowych oznaczeń. Prowadzenie w tej sytuacji postępowania w trybie art. 155 k.p.a. byłoby w istocie obejściem tegoż przepisu i wdrożeniem III instancji postępowania administracyjnego, co nie jest dozwolone. W skardze z dnia 27 września 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając jej naruszenie określonych w Konstytucji RP zasad w tym: zasady zaufania do państwa i bezpieczeństwa prawnego, praworządności, sprawiedliwości proceduralnej i prawa do rzetelnej procedury, ochrony własności oraz praw majątkowych. Jak podkreślił Wnioskodawca, nie może być tak, że w demokratycznym państwie organ administracji nie zawiadamiając go przesuwa w systemie elektronicznym linie graniczne, pozbawiając go własności ponad 3.000 m2 gruntu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 27 listopada 2023 r. Wnioskodawca żądając rozpoznania skargi na rozprawie ponownie przytoczył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja, którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia 28 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenie nieruchomości. Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga dotyczy decyzji Kolegium, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji rozgraniczeniowej. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość odmowy zastosowania wspomnianego przepisu. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania są wszelkie inne zagadnienia. Dlatego też kwestia zgodności z prawem decyzji rozgraniczeniowej, jak również przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, nie będzie poddana kontroli sądowej. Przechodząc do meritum problemu przywołać należy w pierwszej kolejności art. 155 k.p.a. Stanowi on, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 155). Przepis art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2293/21, Lex nr 3458971). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ani nie służy rozszerzeniu jego zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 1494/21, Lex nr 3436193). Oznacza to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2724/21, Lex nr 3514906). Podkreślić również należy, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lipca 1993 r., ONSA 1994/3, poz. 116; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1763/16, Lex nr 2550417). Zatem uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że punktem wyjścia dla zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest zgoda wszystkich stron postępowania. Oznacza to, że w niniejszym przypadku oprócz zgody samego Skarżącego wymagane byłoby stanowisko w tej materii pozostałych właścicieli nieruchomości, które były przedmiotem rozgraniczenia. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych, organy zaniechały pozyskania zgód wskazanych podmiotów. Jednak pozostaje to bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Niecelowym jest bowiem badanie tej kwestii w sytuacji, gdy żądanie Wnioskodawcy de facto zmierza do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Tymczasem, jak sygnalizowano to wcześniej, jest to niedopuszczalne w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. Z treści wniosku Skarżącego wynika, że kwestionuje on stan faktyczny będący podstawą wydania decyzji rozgraniczającej. Mianowicie, jego zdaniem, błędnie ustalono przebieg granicy przez co zawężono szerokość jego działki do 18,20 m, podczas gdy winna ona wynosić 21,10 m. Twierdzenie to ma uzasadniać odnaleziona w Księdze Hipotecznej nr [...] mapa sporządzoną w 1936 r. Zatem Skarżący domaga się przeprowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia prawidłowego (w jego ocenie) stanu faktycznego, a w dalszej kolejności wydania decyzji, która byłaby wypadkową tych ustaleń. Zatem zmiana decyzji rozgraniczeniowej nie nastąpiłaby w ramach "pierwotnie" ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji żądanie Wnioskodawcy nie może być uwzględnione w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Dodatkowo za organem I instancji należy zwrócić uwagę, że działki, które były rozgraniczane w późniejszych latach ulegały scaleniom i podziałom. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).