II SA/Gl 176/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Referent stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...]roku, Nr [...], Prezydent Miasta R. ustalił jednorazową opłatę dla obecnie skarżącej M. L. w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości zbytej przez nią nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu powołano się na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...]roku, Nr [...], zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. Zgodnie z zapisami tego planu nieruchomość, w skład której wchodzi działka nr 1, obręb H., będąca przedmiotem postępowania, przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo – usługową z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz nieuciążliwą funkcję usługową, w tym rzemiosła – symbol planu [...]. Uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone opinią rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...]roku, a różnica ta wynosi [...] złotych. Wskazana wyżej uchwała w § 72 ustalała także procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości na 10%, przy której zastosowaniu wymierzona opłata planistyczna stanowi kwotę orzeczoną w decyzji. Przedmiotowa działka została zbyta przez skarżącą w dniu [...]roku na rzecz Związku Wyznaniowego "A" z siedzibą w N. , na podstawie aktu notarialnego – umowy darowizny, Rep. A Numer [...], a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu powtórzyła swoje argumenty, które kierowała do organu jeszcze przed wydaniem decyzji. W jej ocenie pojęcie "zbycie" występujące w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje swoim zakresem przeniesienia własności w formie darowizny. Powołała się przy tym na stanowisko doktryny jak i orzecznictwa, w szczególności na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/2000. Wskazała, że co prawda uchwała ta zapadła na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy, to jednak w jej ocenie przepisy regulujące instytucję tzw. renty planistycznej w spornym zakresie są obecnie identyczne. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do jego zastosowania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w pojęciu "zbycie nieruchomości" użytym w art. 36 ust. 4 ustawy mieści się każde przeniesienia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, w tym również darowizna. Powołano się na podobne stanowisko zaprezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, w szczególności w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 877/07. Organ odniósł się także do treści powołanej przez skarżącą uchwały NSA z [...]r. stwierdzając, że sformułowana w niej teza, iż jedynie odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, jest nietrafna. Powiększenie majątku następuje bowiem z chwilą uchwalenia planu, nie zaś z chwilą zbycia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. Zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że darowizna jest zbyciem w rozumieniu tego przepisu, a ponadto naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez nie przeprowadzenie pełnego postępowania w sprawie przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skarżąca zasadniczo powtórzyła prezentowane przez nią do tej pory stanowisko i argumenty na jego poparcie podkreślając, że w związku ze zbyciem nieruchomości w drodze darowizny, zmiana planu zagospodarowania nie spowodowała jakiegokolwiek przysporzenia po jej stronie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że powoływana przez skarżącą uchwała NSA z 2000 r. odnosiła się wyłącznie do darowizny na rzecz osób bliskich, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Ponadto za niezasadny uznano zarzut naruszenia procedury administracyjnej wyjaśniając, że wobec zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału, nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania odwoławczego. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 239/09, Sąd z urzędu zawiesił niniejsze postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. P 58/08. Wyrokiem wydanym w tej sprawie w dniu 9 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku było podjęcie postępowania w niniejszej sprawie, co nastąpiło poprzez wydania postanowienia w dniu 26 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem oparte zostały na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 36 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei z art. 37 ust. 1 ustawy wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Dokonując wykładni przepisu art. 36 ust. 4 ustawy należy mieć na uwadze, iż proces wykładni prawa realizowany jest poprzez stosowanie odpowiednich dyrektyw interpretacyjnych. Najczęściej wymienia się trzy podstawowe grupy dyrektyw - językowe, systemowe i funkcjonalne. Odpowiadają im trzy rodzaje wykładni prawa: językowa, systemowa i celowościowa (funkcjonalna). Punktem wyjścia wykładni powinien być niewątpliwie tekst prawny, poprzez który prawodawca przekazuje adresatom normy postępowania. W procesie stosowania prawa należy zatem w pierwszej kolejności dokonywać wykładni językowej przepisu (w granicach sensu danych słów), uzupełnionej jednak wykładnią celowościową i systemową. Ustawodawca w art. 36 ust. 4 ustawy posłużył się terminem "zbywa". Termin ten nie został w ustawie zdefiniowany. Brak jest również legalnej definicji tego pojęcia w innych, obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Sądu pod zakres pojęciowy sformułowania "zbywa", wchodzą wszystkie przypadki, w których dotychczasowy właściciel wyzbywa się przysługującego mu prawa na rzecz innej osoby w drodze czynności cywilnoprawnej. Tak więc w zakresie tego pojęcia mieści się również skutecznie dokonana darowizna, gdyż w istocie prowadzi ona do wyzbycia się prawa własności na rzecz obdarowanego. W rozpatrywanej sprawie nie można jednak rozumieć znaczenia pojęcia "zbywa", w oderwaniu od charakteru i celu wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji określanej w doktrynie mianem renty planistycznej. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustala i pobiera od właściciela lub użytkownika wieczystego rentę planistyczną tylko w razie wzrostu wartości zbywanej nieruchomości. Logiczny więc staje się wniosek, iż ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianym przepisie z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Analizując instytucję renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty, nie można tracić z pola widzenia, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku, o którym mowa, nie dochodzi. Co prawda, również w takim wypadku właściciel bądź użytkownik wieczysty wyzbywa się swego prawa i to kosztem swego majątku, ale przez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Tak więc nie uzyskuje on jakiegokolwiek przysporzenia majątkowego, tym bardziej nie zyskuje on w stosunku do sytuacji sprzed daty uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Skoro zaś wyzbyciu się prawa w tej formie nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku (uzyskanie korzyści), to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. Należy bowiem uwzględnić, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Prowadzi to do wniosku, iż użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin prawny "zbycie nieruchomości" nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny. Wydaje się natomiast, że w sytuacji, gdyby obdarowany dokonał następnie odpłatnego zbycia przedmiotu darowizny (przed upływem 5 lat od daty uchwalenia, bądź zmiany planu miejscowego) to właśnie on będzie zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej. W powyższym zakresie skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 roku, OPK 16/00 (ONSA z 2001 roku, Nr 2, poz. 64). Okoliczność, że uchwała ta podjęta została na gruncie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozbawia aktualności wyrażonych w niej poglądów, albowiem konstrukcja analizowanych przepisów i instytucja renty planistycznej w obecnie obowiązującej ustawie opiera się na niemalże identycznych przesłankach. Potwierdzeniem zasadności tej wykładni na gruncie obecnie obowiązującej ustawy jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 2, poz. 22). Jakkolwiek obie powołane uchwały NSA podjęte zostały w stanie faktycznym, gdzie darowizna następowała na rzecz osoby bliskiej, to jednak istotą rozważań Sądu w obu tych sprawach była kwestia celowości nałożenia opłaty planistycznej w sytuacji, kiedy do zbycia nieruchomości dochodzi w drodze czynności nieodpłatnej i nieekwiwalentnej. Dodatkowo zwrócić przyjdzie uwagę, że NSA w tej ostatnio powołanej uchwale wskazał, że rozstrzygane zagadnienie prawne ograniczono do sytuacji gdy nieruchomość, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego została darowana osobie bliskiej, jedynie z uwagi na treść zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia postanowieniem składu orzekającego z dnia 18 kwietnia 2009 r. Tym samym w ocenie tut. Sądu nie została wykluczona przez NSA taka wykładnia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której renta planistyczna nie znajdzie zastosowania w każdym przypadku, kiedy nieruchomość jest zbywana w drodze darowizny – bez względu na powiązania lub ich brak z osobą obdarowaną. Wskazać przyjdzie, że przed podjęciem uchwały z dnia 10 grudnia 2009 r. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiały się rozbieżności na tle stosowania i wykładni omawianego przepisu. Dominującym był jednak pogląd prezentowany w uchwale NSA z 2000 r., której teza i rozważania stanowiły asumpt do podjęcia szeregu rozstrzygnięć przez zwykłe składy orzekające w podobnych sprawach (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 302/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., II SA/Kr 152/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2006 r., II SA/Gl 376/06). Powyższe stanowisko znajduje swoje oparcie również w brzmieniu przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie zgodnie z tym przepisem, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. W przypadku darowizny nie dochodzi do sprzedaży, tak więc nie jest możliwym ustalenie dnia, na który powinna być ustalona wysokość tej opłaty, a co za tym idzie nie jest możliwe ustalenie samej opłaty. W ocenie Sądu, wykładnia językowa art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uzupełniona wykładnią celowościową – prowadzi do wniosku, iż na gruncie tego przepisu pojęcie "zbycie" musi zostać zawężone wyłącznie do odpłatnego przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej i brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby pojęciem tym obejmować przypadki, gdy czynność taka została dokonana pod tytułem darmym, co ma miejsce w przypadku darowizny. Wykładnia przeciwna pozostawałaby w sprzeczności z niewątpliwym celem tego uregulowania. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy orzekające art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł, a to wobec braku wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Wskazówki co do dalszego toku postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów. Na marginesie wskazać przyjdzie, co w niniejszej sprawie jak się okazuje pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, że wobec powołanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 (Dz.U. Nr 24, poz. 124), kontrolowane decyzje nawet, gdyby wydane były w zgodzie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tak podlegałyby uchyleniu, a to uwagi na przesłankę wznowieniową – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 kpa.