II SA/Gl 177/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg "A" S.A. w Z. i "B" S.A. w R. na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXVI/374/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały – w brzmieniu pierwotnym, 2. zasądza od Gminy Racibórz na rzecz skarżącej Spółki "B" S.A. w R. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta Racibórz w dniu 27 lutego 2013 r. podjęła uchwałę nr XXVI/374/2013, w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz. W podstawie prawnej tej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej – "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 dalej – "ustawa"). Uchwała ta została następnie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013 r., poz. 2498). W § 1 tej uchwały Rada zatwierdziła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Racibórz stanowiący załącznik do tej uchwały (dalej – "Regulamin"). W przepisie § 7 załącznika, Rada Miasta w celu określenia ilości pojemników, ustaliła średnią ilość wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych dla budynków i podmiotów gospodarczych. Skargi na powyższą uchwałę wniosły spółki: "A" S.A. z siedzibą w Z. domagając się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu oraz "B" S.A. z siedzibą w R. domagając się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. W ocenie "A" S.A. przepis § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu został wydany z naruszeniem art. 6k ustawy, bowiem ustalenia dotyczące ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów komunalnych powinny uwzględniać informacje dotyczące ilości i rodzaju wytwarzanych dotychczas odpadów, a także systemu zbiórki i liczby osób korzystających z tych urządzeń. Ustalenia te nie mogą mieć zatem charakteru absolutnie dowolnego i niczym nieuzasadnionego. Spółka podkreśliła ponadto, że kwestionuje "narzucona jej przez Gminę Racibórz obowiązkową średnią ilość wytwarzanych, niesegregowanych odpadów komunalnych". Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 regulaminu należałoby przyjąć, że w sklepie należącym do Spółki wytwarza się 17 600 l odpadów komunalnych miesięcznie, gdy dotychczas ilość tych odpadów wynosiła 6 600 l miesięcznie, co potwierdza umowa zawarta z przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w R. "A" S.A. zwróciła uwagę, że w aktualnym stanie prawnym nie został określony obowiązkowy czy zalecany sposób określenia ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów. Podstawą do określenia w regulaminie "rodzaju urządzeń przeznaczonych do odbierania odpadów oraz częstotliwość pozbywania się zebranych w nich odpadów" winny być jednak, w jej ocenie, informacje dotyczące ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów z uwzględnieniem systemu ich zbiórki i liczby osób korzystających z tych urządzeń. Gmina Racibórz tymczasem w sposób "dobrowolny" postąpiła w sprawach formułowania przepisów gminnych kształtujących wysokość przedmiotowych opłat. "B" S.A. we wniesionej skardze, domagając się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 załącznika, zarzuciła naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy oraz art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 3 Konstytucji R.P. Naruszenia tych przepisów Spółka upatrywała w wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem podstawy prawnej jego wydania i nałożenia opłaty za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne na poziomie 40 l miesięcznie na jednego pracownika. Powoduje to, zdaniem skarżącej Spółki, że ustalone na tej podstawie opłaty dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie są adekwatne do poziomu świadczonej usługi, ograniczają swobodę działalności gospodarczej oraz swobodę wyboru dostawcy usług. Skarżąca podkreśliła, że miasto realizując obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami nie może czerpać z tego nieuzasadnionych zysków lecz zabezpieczać ochronę środowiska. W uzasadnieniu skargi "B" S.A. podała, że zatrudnia 146 pracowników, co powoduje, że nawet przy wyborze najkorzystniejszego rozwiązania dotyczącego pojemności pojemników oraz selektywnego gromadzenia odpadów ponad trzykrotnie wzrosną ponoszone przez nią koszty gospodarowania odpadami. Spółka zwróciła następnie uwagę, że brak jest ustawowej podstawy do generowania zysku gminy z tytułu gospodarki odpadami. Stan prawny wynikający z zaskarżonej uchwały ogranicza zaś swobodę prowadzenia działalności gospodarczej wskazaną w art. 20 Konstytucji R.P. poprzez pozbawienie podmiotów gospodarczych działających na obszarze gminy Racibórz swobody wyboru dostawcy usług. Dodała, że tego rodzaju działania ograniczające wolność gospodarczą mogą być zgodnie z art. 22 Konstytucji wprowadzone tylko w drodze ustawy i z uwagi na ważny interes społeczny. Spółka zwróciła wreszcie uwagę na art. 31 ust. 3 Konstytucji wprowadzający zasadę proporcjonalności. Wreszcie "B" S.A. stwierdziła, że wydana przez Gminę instrukcja wypełniania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości niezamieszkalnej przez mieszkańców jest w pkt 9c sprzeczna z zaskarżoną uchwałą, gdyż nakazuje uwzględniać w grupie pracowników także osoby pracujące na umowie zlecenia. Zatem instrukcja wypełniania tej deklaracji stanowi "samowolne uzupełnienie uchwały". W odpowiedzi na skargę "A" S.A. Rada Miasta Racibórz wniosła o jej oddalenie wskazując, że nieuzasadniony i niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 6k ustawy, gdyż organ wykonując swój obowiązek ustawowy podjął stosowną uchwałę, o jakiej mowa w tym przepisie. Sposób wyliczenia zaś opłat, jaką winna ponosić skarżąca Spółka wynika z art. 6j ust. 3 tej ustawy. Tym samym – w ocenie Rady – skarżąca nie wykazała naruszenia konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego ze sprecyzowanej normy prawa materialnego. Następnie wskazano, że kierując się art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Rada Miasta określając w § 7 ust. 1 Regulaminu ilość pojemników, przyjęła średnią ilość wytwarzanych niesegregowanych odpadów komunalnych dla poszczególnych rodzajów prowadzonej działalności gospodarczej, mając na uwadze uwarunkowania lokalne – wielkość miasta Racibórz oraz szacunki innych miast o podobnej charakterystyce. Przykładowo Rada Miasta wskazała regulaminy utrzymania czystości i porządku uchwalone przez: Radę Miasta R., Radę Miasta J., Radę Miejską w C., Radę Miasta K., Radę Miejską w S. i Radę Miejską w T. W końcowej części odpowiedzi na skargę podano, że podczas trwania konsultacji społecznych, jak i podczas przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wnoszono uwag co do kwestionowanego przez skarżącą Spółkę współczynnika średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. Uchwalony regulamin nie został również zakwestionowany przez Wojewodę [...]. W odpowiedzi na skargę "B" S.A. Rada Miasta Racibórz odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku ze zorganizowaniem odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości nie niezamieszkałych podała, że uczynił to w drodze odrębnej, stanowiącej akt prawa miejscowego uchwały podjętej na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy w zw. z art. 94 Konstytucji R.P. wobec tego za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, bowiem uchwała nr XXI/302/2012, z dnia 26 września 2012 r., w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne została podjęta na podstawie delegacji ustawowej. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1236/13, sprawa ze skargi "B" S.A. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi "A" S.A., która zawisła przez Sądem pod sygn. akt II SA/Gl 1213/13. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 7 pkt 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej Gminy Racibórz, wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 959/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak również zachowano termin do jej wniesienia. Nie może też ulegać wątpliwości, że ustalenia regulaminu dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, mają bezpośredni wpływ na wysokość opłat ponoszonych na rzecz gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarżący wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 u.s.g. nie zasługiwał na uwzględnienie. Z powyższych względów za niezasadny również uznał zarzut naruszenia art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6c ust. 2 i art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że unormowania § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminy pozostają w ścisłym związku z tymi przepisami, a zatem skarżące wykazały interes prawny w sprawie, gdzie skarżące regulamin spółki wykazały jedynie interes faktyczny polegający na zmniejszeniu uiszczanych przez nie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 6k ust. 2 pkt 2, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że unormowania § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 regulaminu powinny być oparte również na kryteriach określonych we wskazanym przepisie ustawy, gdzie zostały one przyjęte na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Dokonując powyższej oceny Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej została podjęta na podstawie art. 4 ustawy, a nie na podstawie art. 6k ustawy. Przedstawione w art. 4 ust. 2 ustawy wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnianiu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji, biorąc pod uwagę treść ww. przepisu, nie rozważył ani też nie uzasadnił dlaczego jego zdaniem określenie w regulaminie średniej ilości wytwarzanych odpadów mieści się w granicach delegacji ustawowej, a nie stanowi jedynie wskaźnika (parametru), w oparciu o który ma zostać określony rodzaj i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących zasadności i prawidłowości ustaleń średniej ilości odpadów, ponieważ przed rozstrzygnięciem kwestii dopuszczalności uregulowania w uchwale podjętej na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy samej kwestii wielkości wytwarzanych odpadów, byłoby to przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecił zatem dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Bez rozstrzygnięcia powyższej kwestii Sąd nie był bowiem uprawniony do dokonania oceny samej regulacji zawartej w § 7 regulaminu. W toku kolejnej rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej Spółki "B" oświadczył, że podtrzymuje skargę domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części z powodu naruszenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Pełnomocnik Gminy Racibórz oświadczyła, że nie podziela zarzutów skarg co do arbitralnego określenia ilości wytwarzanych odpadów. Podała, że w wyniku późniejszych dwóch wyroków tut. Sądu kwestionujących delegację do zawarcia tej regulacji, doszło do zmiany uchwały i obecnie z mocy prawomocnego wyroku uchwała ta pozostaje w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy wnosi co prawda o uwzględnienie skarg, aczkolwiek co prawda, z innych względów. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę, zważył co następuje: Skargi musiały odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w nich podniesionych. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w sprawie II OSK 959/14, skład orzekający dokonał w pierwszym rzędzie oceny, czy zakwestionowane zapisy § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zostały podjęte w granicach delegacji ustawowej, wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości..., wyżej powołanej. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem kwestie dopuszczalności obu skarg oraz legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma też znaczenia dla wyniku sprawy fakt, że zaskarżona uchwała utraciła już moc wskutek uchwalenia nowego regulaminu na podstawie późniejszej uchwały, bowiem stanowi ona akt prawa miejscowego, a ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał na bezprzedmiotowość postępowania sądowego, mimo podniesienia tej kwestii przez skarżącą Spółkę "B". Zdaniem sądu administracyjnego, skoro stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości..., zacytowany w całości w motywach wyroku NSA, stanowi całkowicie inny zakres materii, podlegającej uregulowaniu w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, niż akt podejmowany na podstawie art. 6k ustawy, Rada Gminy Racibórz nie była władna do określenia w drodze aktu prawa miejscowego średniej ilości wytwarzanych odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że z literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy, wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie ma charakter zamknięty i musi być traktowany ściśle. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zdaniem składu orzekającego z mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, rada gminy władna jest do określenia jedynie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów komunalnych. Ustawodawca nie przewidział natomiast podstawy do określenia w akcie prawa miejscowego średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach, m.in. przez prowadzoną działalność gospodarczą. Określenie średniej ilości odpadów jest co prawda niezbędne w celu stanowienia prawa, lecz stanowi jedynie przesłankę faktyczną jako wynik postępowania dowodowego, czyli wskaźnik (parametr), w oparciu o który następuje określenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników. Wprowadzenie tego wskaźnika do treści uchwały jako materii podlegającej regulacji w drodze aktu prawa miejscowego, nie mieści się zatem w delegaci ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z reguły tego rodzaju naruszenie stanowi istotne naruszenie prawa, dyskwalifikujące w tym zakresie uchwałę, a zatem skutkujące nieważnością tych zapisów, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny. Z mocy art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyżej powołanej, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna w całości lub w części. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie co do zapisów § 7 ust. 1 pkt 2 i 4 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały. Upływ roku od daty podjęcia uchwały nie stanowi przeszkody do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na fakt, że stanowi ona akt prawa miejscowego, co oznacza również brak podstawy do stwierdzenia braku skutków prawnych do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 § 2 cyt. ustawy). O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwicie 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 557 zł, orzeczono jedynie na rzecz skarżącej Spółki "B" na jej wniosek zgodnie z art. 200, art. 202, art. 205 § 2 tej ustawy. Roszczenie skarżącej Spółki "A" o zasądzenie zwrotu kosztów wygasło wobec braku wniosku o ich zasądzenie (art. 210 § 1 ustawy). W tym stanie rzeczy bez prawnego znaczenia były zarzuty, zawarte w skargach. Stąd też nie ma potrzeby odniesienia się do argumentacji skarżących, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonych częściach nastąpiło z innych względów. W ramach niniejszego postępowania nie była możliwa ocena prawidłowości określenia średniej ilości odpadów. ec