II SA/Gl 1775/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 września 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2672/2023/19473 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi E. B. (dalej: "Strona", "Skarżąca") stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 września 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2672/2023/19473, wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta M. z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką D. C. (dalej: "osoba wymagająca opieki"). W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że Strona nie podejmuje zatrudnienia od listopada 2008 r. w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką oraz dziećmi, od 2001 r. opiekę nad mamą sprawował ojciec (tj. mąż osoby wymagającej opieki) do dnia śmierci. Na podstawie wywiadu ustalono, iż Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i córką, natomiast osoba wymagająca opieki zamieszkuje wraz z synem, który ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą nie może sprawować opieki (praca w godzinach 7:30 do 19/19:30). Druga córka D. C. zamieszkuje w K. i również prowadzi własną działalność gospodarczą. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Strona sprawuje stałą opiekę w godzinach od 8:00-20:00, czynności pielęgnacyjne jakie wykonuje to m.in: pomoc w toalecie porannej, myciu, ubieraniu, rehabilitacji, podawaniu posiłków, wizytach lekarskich, podawaniu leków. Ze względu na fakt, że matka Strony jest osobą niedowidzącą konieczna jest pomoc przy czynnościach dnia codziennego. Na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności nr [...] wydanego przez lekarza orzecznika ZUS ustalono, że jest całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji na stałe. W ocenie organu istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki, jednak wobec stwierdzenia, iż nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyjaśnił, że Strona nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "u.ś.r."). Decyzja została doręczona w dniu 25 sierpnia 2023 r. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 28 sierpnia 2023 r. złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż wskazano w art. 17 ust. 1b, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, opisaną na wstępie decyzją z dnia 21 września 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2672/2023/19473, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Przywołał również oświadczenie Strony w zakresie sprawowanych czynności opiekuńczych. Ustalenia stanu faktycznego sprawy pozostają zbieżna z ustaleniami poczynionymi przez organ pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opartego o brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b tej ustawy. W ocenie Kolegium Stronie nie może jednak zostać przyznane prawo do świadczenia, ponieważ zakres opieki jakiej wymaga osoba niepełnosprawna nie wyklucza podjęcia przez Stronę zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z okoliczności sprawy wynika, że Strona nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Czynności te mogą być realizowane także w warunkach zatrudnienia (przy odpowiedniej organizacji czynności porządkowych, zakupów, czy wcześniejszego przygotowania posiłków), przy wsparciu brata (nawet doraźnym) i nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Decyzja została doręczona w dniu 26 września 2023 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc w dniu 23 października 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zwróciła uwagę, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę. Wskazała, iż nie sposób przyjąć, że skoro opieka świadczona przez Skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., skoro w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zaspokojeniu normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osoby niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa materialnego wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Normatywną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji). Stosownie do treści ust. 1 wskazanej regulacji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). Ustawodawca w przywołanej regulacji stanowi o konieczności niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą. Wyjaśniając przyczynę odmowy organ pierwszej instancji wskazał na moment powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) oraz brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Odnotowania w tym miejscu wymaga, na co również zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. W ocenie Kolegium – czynności opiekuńcze wykonywane przez Skarżącą względem matki, których wykonywanie nie było poddawane pod wątpliwość, nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia. Skarżąca zakwestionowała to stanowisko. Zaakcentowała, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie przewiduje konieczności sprawowania opieki przez całą dobę, lecz zapewnienia codziennych potrzeb osoby niepełnosprawnej. Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony złożony w dniu 20 lipca 2023 r. (karta nr 25 akt administracyjnych), osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. nr [...] o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji (karta nr 3 akt administracyjnych). Stosownie do ustaleń wywiadu przeprowadzonego w dniu 23 maja 2023 r. Skarżąca (ur. [...]) prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem i córką. Osoba wymagająca opieki (ur. [...]) "prowadzi gospodarstwo domowe z synem M. W. (ur. [...])", syn nie może sprawować opieki, ponieważ prowadzi działalność gospodarczą ([...]), druga córka S. P. mieszka w K. i też prowadzi działalność gospodarczą. Małżonek osoby wymagającej opieki nie żyje. Skarżąca nie pracuje zarobkowo, nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, nie posiada prawa do renty, emerytury ani innych świadczeń", "sprawuje stałą opiekę od 8:00 do 20:00". Do czynności pielęgnacyjnych należy "pomoc w toalecie porannej, ubieraniu, śniadaniu, rehabilitacji, sprzątaniu mieszkania, gotowanie, pranie, umawianie wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, zawożenie na wizyty lekarskie, toaleta wieczorna, podawanie lekarstw, kolacji". Matka Skarżącej "jest osobą niedowidzącą, wymaga pomocy przy wykonywaniu codziennych czynności" (karta nr 10 i 5 akt administracyjnych). W złożonym w dniu 22 maja 2023 r. oświadczeniu Skarżąca podała, że "między godziną 8.00 a 10.00 budzi mamę, pomaga jej wstać z łóżka, prowadzi do toalety, pomaga w myciu i ubieraniu się", "przygotowuje i podaje śniadanie", "po spożytym śniadaniu, zmywa naczynia, pije z mamą kawę rozmawiając, w ten sposób rehabilituje mamę nakłaniając do myślenia logicznego, podaje lekarstwa, po których ma zawroty głowy, jest osłabiona", "między godziną 10.00 a 14.00 sprząta mieszkanie, odkurza, pierze, zmywa podłogi, razem z mamą idzie na zakupy, po zakupach przygotowuje obiad,", zmywa po obiedzie, "w godzinach 14.00 - 17.00 mama odpoczywa po posiłku", pomaga w ćwiczeniach kończyn górnych i dolnych, gdy pogoda dopisuje idzie z mamą na spacer, między 17.00 a 19.00 przygotowuje kolację, wieczorną kąpiel, pomaga mamie dojść do łazienki, a w razie konieczności myje mamę, ubiera w odzież wieczorną, podaje leki, kolacje i kolejną dawkę leków (karta nr 8 akt administracyjnych). W oświadczeniu z dnia 4 sierpnia 2023 r. Skarżąca podała ponadto, że sprawuje opiekę nad matką od 2012 r., nie pracuje od 2008 r. z uwagi na konieczność sprawowania opieki na dzieckiem, a także pomoc w opiece nad matką (karta nr 28 akt administracyjnych). Zgodnie z ww. ustaleniami osoba wymagająca opieki – matka Skarżącej mieszka w odrębnym lokalu wraz z synem, nie jest osobą leżącą. Ustalenia wywiadu, w tym zakres ww. czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą względem matki nie były w toku sprawy kwestionowane. W treści odwołania, ani też na etapie złożonej skargi, Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika nie podnosiła, aby ustalenia wywiadu były niepełne, nie wskazywała na inne czynności, które wykonuje w ramach sprawowanej opieki, nie składała również wniosków dowodowych, nie formułowała zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Po zawiadomieniu przez organ o zakończeniu postępowania Strona nie przedstawiła żadnych dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, w sprawie nie została spełniona przesłanka stanowiąca istotę przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z brzmieniem przywołanego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba wymieniona w tym przepisie nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Niewątpliwie konieczny pozostaje bezpośredni związek pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem. Sprawowana opieka w sposób oczywisty winna stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 456/22). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, czynności opiekuńcze wykonywane przez Skarżącą, nie pozwalają na przyjęcie, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez Skarżącą nastąpiła w celu sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Pozostałe natomiast czynności (takie jak: sprzątanie mieszkania, robienie zakupów, zawożenie na wizyty lekarskie, opłacanie rachunków) wpisują się w czynności opiekuńcze stanowiące pomoc dla osób bliskich jej wymagającej. W konsekwencji nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zasadnie w ocenie Sądu organ odwoławczy przyjął, że sprawowana opieka nie wyklucza podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz wyłącznie do tych, którzy sprawując opiekę nad członkiem rodziny czynią to w zakresie uniemożliwiającym im podjęcie innej pracy. Odnotowania także wymaga, iż obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki może być realizowany nie tylko przez osobistą opiekę, lecz również może przybrać wymiar finansowy. Samo stwierdzenie konieczności pomocy lub opieki osobie niepełnosprawnej nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej tego rodzaju opiekę. Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem. W sprawie właściwie ustalono stan faktyczny, prawidłowo go rozważono z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, które poddano trafnej wykładni i następnie zasadnie zastosowano. W zaskarżonej decyzji organ odwoływał się do stanu faktycznego sprawy i do norm prawnych mających w niej zastosowanie. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. z przyczyn szczegółowo podanych powyżej. Zarzut skargi należało zatem uznać za chybiony. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści skargi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.