II SA/Gl 180/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki o 1 w miejscowości K. W ocenie wnoszącej spółki podczas wydania decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Polegać ono miało na: - nieprzeprowadzeniu jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny odpowiadać drogi publiczne, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa ruchu na [...], - błędnej wykładni przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych polegającej na przyjęciu, że ograniczenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na możliwość lokalizacji zjazdu z drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło postępowanie w sprawie i decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. W ocenie organu przy wydawaniu powyższej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Swoje rozstrzygnięcie Zarząd Województwa [...] oparł na przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. i T. przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] r. Działka, której dotyczy wniosek oznaczona jest symbolem [...] i obejmuje drogę wojewódzką [...]. Zatem lokalizacja tam zjazdu nie jest możliwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła "A" sp. z o.o. Zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych. W ocenie odwołującej się doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Rada Miejska w K. w istocie wkroczyła w kompetencje zarządcy drogi przesądzając, że na działce, której dotyczy postępowanie nie może zostać wybudowany zjazd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało swą poprzednią decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniosło dodatkowo, że w ramach postępowania nieważnościowego nie przeprowadza się nowych ustaleń. Ogranicza się ono jedynie do stwierdzenia, czy zaistniały w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. A zdaniem organu nie doszło tu do naruszenia (tym bardziej rażącego) prawa. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A" sp. o.o. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenia kosztów postepowania zarzuciła temu ostatniemu naruszenie art. 156 § 1 pkt z w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie skarżącej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wadliwa i narusza prawo. Organ nie dostrzegł bowiem, iż Zarząd Województwa [...] przed wydaniem decyzji odmawiającej zezwolenia na realizację zjazdu nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Skarżąca stwierdziła także, że ograniczenia wynikające z planu miejscowego nie mogą wpływać na możliwość lokalizacji zjazdu. Zatem rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] zostało podjęte z naruszeniem zasad uznania administracyjnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest sprawa lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki o 1 w miejscowości K., tylko to, czy w trakcie wydawania decyzji z dnia [...] r przez Zarząd Województwa [...] doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarga "A" sp..z o.o. opiera się bowiem na tej przesłance, w związku z domaganiem się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest to, czy Zarząd Województwa [...] uwzględniając w swym rozstrzygnięciu ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszył rażąco prawo. Rażące naruszenie prawa, jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, wielokrotnie już była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2015 r. (sygn. II GSK 2069/14 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "Rażące naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. [...] stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Naruszenie prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zatem, dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu wskazuje na oczywistą ich niezgodność bez konieczności dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. II OSK 713/14. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że w rozpatrywanej sprawie zezwolenia na budowę zjazdu, że nie doszło do naruszenia prawa. Zarząd Województwa [...] wydał bowiem swe rozstrzygnięcie opierając się na akcie powszechnie obowiązującym jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Można odnieść wrażenie, iż skarżąca kwestionuje w istocie treść planu. Jednakże tego ostatniego, w prawem przewidzianych formach, nie próbowała wzruszyć. Nie można także postawić zarzutu naruszenia prawa (tym bardziej rażącego) poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Zarząd Województwa [...]. To postępowanie zostało bowiem przeprowadzone i w jego trakcie stwierdzono występowanie przesłanki uniemożliwiającej wydanie zezwolenia na budowę zjazdu. Zatem jeśliby organ administracji (mimo wystąpienia wspomnianej przesłanki) prowadził dalsze czynności wyjaśniające, w istocie całkowicie zbędne, mógłby narazić się na zarzut naruszenia zasady ekonomiki postępowania administracyjnego. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. trafnie uznało, iż przy wydawaniu decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki o 1 w miejscowości K., nie doszło do naruszenia prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.