II SA/Gl 1811/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. P., D. P. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości rolnej oddala skargę. Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 105 § 1, art. 268a Kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte z wniosku E. P., D. P. i L. S. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] (karta mapy 2) o łącznej powierzchni [...] m2 przejętej od H. S. za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] roku nr [...]. W uzasadnień rozstrzygnięcia organ podał, że sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.). W art. 216 tej ustawy wymieniono enumeratywnie akty prawne, na podstawie których nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości mogą być zwrócone poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Wśród tych aktów prawnych nie została wymieniona ustawa z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (DZ.U. nr 21, poz. 118) w oparciu o którą została wydana decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...] roku o przejęciu na własność Państwa działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Przepis art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Ponieważ działki nr [...] i [...] nie zostały wywłaszczone, a ustawa z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie została wymieniona w art. 216 ustawy, postępowanie w przedmiocie zwrotu działek nr [...] i [...] podlegało umorzeniu z uwagi na brak przepisu materialnego dające podstawę organowi administracji publicznej do rozstrzygnięcia o uprawnieniach indywidualnego podmiotu w sprawie wniosku o zwrot przejętej nieruchomości rolnej na własność Państwa. W odwołaniu E. P., D. P. i L. S. (następcy prawni H. S.) domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] roku oraz zwrotu działki nr [...] i nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ostateczną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa – decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu dało wyraz pełnej aprobaty dla ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ I instancji. Podkreśliło, że nieruchomość obejmująca działki nr [...] i nr [...] została przejęta na własność Państwa na mocy decyzji z dnia [...] roku wydanej w oparciu o ustawę z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Nie jest to nieruchomość wywłaszczona, ani nabyta lub przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trycie aktów prawnych wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa regulują przepisy rozdziału 6 działu III oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku. Oznacza to brak przepisu prawa materialnego dającego podstawę do orzekania o zwrocie nieruchomości, a tym samym uzasadnia umorzenie postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że strony w odwołaniu kwestionują prawidłowość decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] roku domagając się stwierdzenia jej nieważności. Jednakże w tym zakresie organ orzekający nie jest właściwy, a właściwy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odwołujący się, a obecni skarżący, skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję ostateczną, w której w istocie zawarli zarzuty w stosunku do decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] roku. Skarga została uzupełniona pismem E. P. z dnia [...] roku (wpływ), sporządzonym przez jej pełnomocnika z urzędu. W piśmie tym zarzucono naruszenie art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez nieuwzględnienie faktu, że decyzja o przejęciu nieruchomości od H. S. (chodzi o decyzję Naczelnika Gminy P. z dnia [...] roku) została wydana bez podstawy prawnej, a zatem zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W konsekwencji podtrzymano w tym piśmie stawisko zawarte w skardze, a sprowadzające się do żądania uchylenia decyzji SKO z dnia [...] r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 7 maja 2014 roku pełnomocnik skarżącej E. P. podtrzymał w całości skargę oraz twierdzenia zawarte w piśmie z dnia [...] roku (data wpływu do WSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy Administracyjne są powołane do kontroli legalności aktów organów administracyjnych, a katalog możliwych rozstrzygnięć sądu w stosunku do decyzji wymienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W szczególności Sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie takich naruszeń nie stwierdzono. Ze skargi, wcześniejszych pism skarżących (w tym odwołania) wynika, że oczekują oni stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] roku, a następnie zwrotu działek objętych tą decyzją. Stanowisko organów co do możliwości zastosowania przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest prawidłowe w stwierdzonym stanie faktycznym. Wniosek z dnia [...] roku dotyczył zwrotu działek nr [...] i nr [...] położonych w Gminie P. a objętych decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] roku. Przedmiot postępowania został także określony w rozstrzygnięciach organów obu instancji (zwrot działek). Trzeba też wyraźnie stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego (jak i I instancji) dotyczy tylko kwestii związanej z żądaniem zwrotu. Instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności art. 136 ust. 3 tej ustawy stanowi, że poprzedni właściciel (lub jego spadkobierca) może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Pojęcie wywłaszczenia określa przepis art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega ona na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa na nieruchomości. Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także do przypadku, gdy wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę. Zwrotowi podlegają więc nieruchomości wywłaszczone na podstawie różnych ustaw, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej (por. WSA w Poznaniu – IV SA/Po 455/09; WSA w Warszawie – I SA/Wa 1697/08). Wydaje się, że żądając zwrotu działek nr [...] i nr [...] skarżący uważają, że działki te zostały wywłaszczone. Takie stanowisko nie jest uzasadnione. Bezsporne jest bowiem, na jakiej podstawie doszło do przejęcia przez Państwo działek nr [...] i nr [...]. Podstawa ta wynika z decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] roku – była nią ustawa z dnia 29 maja 1977 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W sytuacji, w której rolnik nie spełniał warunków uzyskania renty, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub w części na spłaty pieniężne (art. 28 ust. 1 ustawy). Ustawa nie wprowadzała przymusu i uzależniała przejęcie nieruchomości od woli i inicjatywy rolnika. W związku z tym ustawa z dnia 29 maja 1974 roku nie może zostać uznana w tym zakresie za ustawę wywłaszczeniową a wydana decyzja (z dnia [...] roku) za decyzję orzekającą o wywłaszczeniu. Trzeba bowiem pamiętać, że nie każde przejęcie nieruchomości przez Państwo jest wywłaszczeniem, nie ma takiego charakteru przejęcie pozbawione elementów przymusu. Nie zmienia to faktu, że skarżący mogą domagać się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] roku, co zresztą czynią. Natomiast organy orzekające w sprawie prowadziły postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...] i nr [...], a nie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku, czego zresztą nie mogły uczynić. Katalog przypadków, w których może dojść do zwroty nieruchomości rozszerza art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy regulacji prawnych innych niż wywłaszczenie i ustawy wywłaszczeniowe. Odnosi się on do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych. Zgodnie z tym przepisem, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych w tym przepisie. Wśród tych aktów brak jest ustawy z 29 maja 1977 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Z akt sprawy, w tym ze skargi, nie wynika także by decyzja z dnia [...] roku była poprzedzona wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego lub jakąkolwiek decyzją, do której mógłby mieć zastosowanie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 roku I OSK 1792/10). Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że nie ma podstaw do stosowania przepisów regulujących zwrot nieruchomości. W konsekwencji organy nie naruszyły art. 105 § 1 Kpa jak i pozostałych przepisów prawa. Brak jest więc uzasadnienia dla zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekła ja w sentencji.